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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 813 號
解釋日期:
民國 110 年 12 月 24 日
資料來源:
司法院
解釋文:
文化資產保存法第 9 條第 1 項及第 18 條第 1 項關於歷史建築 登錄部分規定,於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形,未以取得 土地所有人同意為要件,尚難即認與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨 有違。 惟上開情形之土地所有人,如因定著於其土地上之建造物及附屬設施 ,被登錄為歷史建築,致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能 受到限制,究其性質,屬國家依法行使公權力,致人民財產權遭受逾越其 社會責任所應忍受範圍之損失,而形成個人之特別犧牲,國家應予相當補 償。文化資產保存法第 9 條第 1 項及第 18 條第 1 項規定,構成對 上開情形之土地所有人之特別犧牲者,同法第 99 條第 2 項及第 100 條第 1 項規定,未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補 償,於此範圍內,不符憲法第 15 條保障人民財產權之意旨。有關機關應 自本解釋公布之日起 2 年內,依本解釋意旨,修正文化資產保存法妥為 規定。
理 由 書: 緣聲請人慈祐宮(媽祖宮)所有坐落於新北市土城區土地上之案外人 普安堂寺廟所有建物,經新北市政府以中華民國 105 年 8 月 17 日新 北府文資字第 1051510226 號公告(下稱原處分)登錄為歷史建築,聲請 人不服原處分,提起行政救濟,遞經臺北高等行政法院 106 年度訴字第 24 號判決及最高行政法院 109 年度判字第 70 號確定終局判決駁回。 聲請人認確定終局判決所適用之文化資產保存法(下稱文資法)第 9 條 第 1 項規定:「主管機關應尊重文化資產所有人之權益,並提供其專業 諮詢。」(下稱系爭規定一)其中所定著之土地為第三人所有之情形,未 以取得土地所有人同意為歷史建築之登錄要件,且原處分已剝奪聲請人本 於上開土地所有權所有之自由利用、對無權占有者行使民法第 767 條規 定之物上請求權等權能;暨同法第 99 條第 2 項規定:「私有歷史建築 ……所定著之土地,得在百分之五十範圍內減徵……地價稅……。」及第 100 條第 1 項規定:「私有……歷史建築……所定著之土地,因繼承而 移轉者,免徵遺產稅。」(下併稱系爭規定二)分別對歷史建築所定著之 土地所有人,給予減徵部分地價稅及繼承移轉時免徵遺產稅之優惠,於歷 史建築所定著之土地為第三人所有之情形,對於如聲請人所受財產權限制 之損失,相較於同法第 41 條給予古蹟所定著之土地所有人容積移轉權之 規定,未給予土地所有人相當補償,系爭規定一及二均牴觸憲法第 15 條 規定,有侵害財產權等疑義,向本院聲請解釋。核其聲請,與司法院大法 官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款所定要件相符,爰予受理。 又文資法第 18 條第 1 項規定:「歷史建築……由直轄市、縣(市 )主管機關審查登錄後,辦理公告,並報中央主管機關備查。」(下稱系 爭規定三)固不在聲請人所明列之聲請釋憲客體範圍,惟因系爭規定三係 歷史建築登錄之重要程序規定,就本件聲請案之判斷言,與系爭規定一密 切相關,且其復為原處分之法律上直接依據,暨為確定終局判決所適用, 故應認為系爭規定三與本件聲請具重要關聯性,爰將其併列入本件審查範 圍,並作成本解釋,理由如下: 憲法第 15 條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續 狀態,行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人 之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第 400 號 、第 709 號及第 732 號解釋參照)。憲法上財產權保障之範圍,不限 於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家雖未剝奪人民之土地所有 權,但限制其使用、收益或處分已逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個 人之特別犧牲者,國家亦應予土地所有人相當之補償,始符合憲法保障人 民財產權之意旨。 另依憲法第 166 條規定,國家應保護有關歷史、文化、藝術之古蹟 、古物係基本國策。國家為保存及活用文化資產,充實國民精神生活、發 揚多元文化,特制定文資法(文資法第 1 條規定參照),以保存、維護 具有歷史、藝術、科學等文化價值並經指定或登錄之有形及無形文化資產 ,其中有形文化資產部分,除古蹟外,亦包括本件爭議相關之歷史建築等 (文資法第 3 條規定參照)。是系爭規定一及三關於歷史建築登錄之規 定,其目的係為正當公益。按歷史建築又不能離其所定著之土地而存在, 是歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形,則依文資法相關規定,土 地所有人即同受有相應承擔,因歷史建築登錄所生不能自由利用、不能對 歷史建築所有人行使民法第 767 條規定之物上請求權等財產權能之社會 責任及限制。上開對土地所有人財產權之限制,就歷史建築登錄所欲達成 之充實國民精神生活、發揚多元文化之目的言,自屬必要,不因土地所有 人是否同意而有不同。從而系爭規定一及三就歷史建築所定著之土地為第 三人所有之情形,未以得土地所有人同意為要件,尚難即認與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨有違。 惟查上述定著於第三人所有土地上之建造物及附屬設施,經登錄為歷 史建築後,該第三人使用、管理、處分該土地之權能因文資法相關規定受 限制(文資法第 34 條第 1 項、第 42 條及第 106 條第 1 項第 7 款等規定參照),已逾其所應忍受之社會責任範圍,而形成其財產權之特 別犧牲者,上開歷史建築所定著之土地所有人自應享有受相當補償之權利 ,始符憲法第 15 條保障人民財產權之意旨。至以金錢或其他適當方式給 予上開土地所有人相當之補償,立法者自有形成自由。 而系爭規定二中,文資法第 99 條第 2 項規定,僅就歷史建築所定 著之土地得在百分之五十範圍內減徵地價稅;另同法第 100 條第 1 項 則規定就因繼承而移轉者有免徵遺產稅之優惠。然此等規定,或屬量能課 稅原則之具體呈現,或縱具稅捐優惠之性質,均難謂係相當之補償。 綜上,系爭規定一及三關於歷史建築登錄部分規定,其中所定著之土 地為第三人所有之情形,未以經土地所有人同意為歷史建築登錄要件,尚 難即認與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨有違。惟上開情形之土地所 有人,如因定著於其土地上之建造物及附屬設施,被登錄為歷史建築,致 其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制,究其性質,屬 國家依法行使公權力,致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之 損失,而形成個人之特別犧牲,國家應予相當補償。系爭規定一及三構成 對上開情形之土地所有人之特別犧牲者,系爭規定二未以金錢或其他適當 方式給予上開土地所有人相當之補償,於此範圍內,不符憲法第 15 條保 障人民財產權之意旨。有關機關應自本解釋公布之日起 2 年內,依本解 釋意旨,修正文資法妥為規定。 大法官會議主席 大法官 許宗力 大法官 蔡燉 黃虹霞 吳陳鐶 林俊益 許志雄 張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元 謝銘洋 呂太郎 楊惠欽 (蔡明誠大法官、蔡宗珍大法官迴避審理本案)