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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 786 號
解釋日期:
民國 108 年 12 月 13 日
資料來源:
司法院
司法院公報 第 62 卷 1 期 1-64 頁
解釋文:
中華民國 89 年 7 月 12 日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第 14 條前段規定:「違反第 7 條……規定者,處新臺幣 100 萬元以上 500 萬元以下罰鍰」同法第 16 條規定:「違反第 10 條第 1 項規定者 ,處新臺幣 100 萬元以上 500 萬元以下罰鍰。」惟立法者未衡酌違規 情節輕微之情形,一律處以 100 萬元以上之罰鍰,可能造成個案處罰顯 然過苛而有情輕法重之情形,不符責罰相當原則,於此範圍內,牴觸憲法 第 23 條比例原則,與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨有違,應自本 解釋公布之日起,不予適用。又本解釋聲請案之原因案件,及適用上開規 定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件,法院及相關 機關應依本解釋意旨及 107 年 6 月 13 日修正公布之公職人員利益衝 突迴避法規定辦理。
理 由 書: 聲請人臺北高等行政法院第七庭法官(下稱聲請人一)審理該院 99 年度訴字第 1230 號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告擔 任國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)委員,於 95 年 6 月間推薦其姊 夫至通傳會擔任駕駛,藉由人力外包公司僱用,再以派遣人員方式至通傳 會任職。嗣經行政院移請監察院處理,並經監察院調查後認定違反行為時 公職人員利益衝突迴避法(即 89 年 7 月 12 日制定公布者,下稱 89 年利益衝突迴避法)第 7 條規定:「公職人員不得假借職務上之權力、 機會或方法,圖其本人或關係人之利益。」使關係人獲取該法第 4 條第 3 項規定之其他人事措施之非財產上利益,乃依該法第 14 條前段規定: 「違反第 7 條……規定者,處新臺幣 100 萬元以上 500 萬元以下罰 鍰」(下稱系爭規定一)處以罰鍰新臺幣(下同)100 萬元。原告不服, 提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人一認其審判應適用之系爭規定一 ,對違反同法第 7 條規定者,處最低 100 萬元罰鍰,有牴觸憲法第 15 條及第 23 條之疑義,乃裁定停止訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。 聲請人臺北高等行政法院第三庭法官(下稱聲請人二)審理該院 103 年度訴字第 1096 號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告自 94 年 3 月起擔任嘉義縣梅山鄉公所建設課課長,自 97 年 10 月 1 日起為公職人員財產申報法第 2 條第 1 項第 12 款所定之建築管理、 工商登記及都市計畫業務之主管人員,屬 89 年利益衝突迴避法第 2 條 所定之公職人員,其配偶自 88 年起擔任該鄉公所建設課臨時人員(101 年期間每月薪資 1 萬 8,780 元),為該法第 3 條第 1 款所定關係 人。原告於 98 年至 102 年自行評核其配偶之考績,使其配偶之 97 年 度至 101 年度均獲考列甲等,而獲取年終獎金及續僱之利益,違反該法 第 6 條及第 10 條第 1 項規定,其中 97 年度及 98 年度考績部分之 違規行為已罹裁處時效,99 年度至 101 年度考績部分,法務部考量原 告表示不瞭解人事相關法令及年終考核屬其他人事措施,嗣後自行向政風 機構報備,可非難性較低,就其 3 次違規行為依該法第 16 條規定:「 違反第 10 條第 1 項規定者,處新臺幣 100 萬元以上 500 萬元以下 罰鍰。」(下稱系爭規定二)、行政罰法第 8 條但書、第 18 條第 3 項及第 25 條規定,各酌減至法定罰鍰金額最低額三分之一,併處原告罰 鍰 100 萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人二認 其審判應適用之系爭規定二,對違反同法第 10 條第 1 項規定者,處最 低 100 萬元罰鍰,有牴觸憲法第 15 條及第 23 條之疑義,乃裁定停止 訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。 聲請人臺北高等行政法院第七庭法官(下稱聲請人三)審理該院 107 年度訴字第 31 號公職人員利益衝突迴避法事件,略以:該事件原告前任 職臺南市文化資產管理處文物管理及行政組組長期間,辦理「樹谷文物清 點工作招募工讀生」案,預計招募 4 名大學工讀生,工作期間自 103 年 7 月 14 日起至同年 8 月 15 日止,每週 3 日,每日 8 小時, 時薪 115 元。原告要求承辦人員錄取其岳父擔任工讀生,經法務部認有 違反 89 年利益衝突迴避法第 7 條規定,依系爭規定一處原告罰鍰 100 萬元。原告不服,提起訴願被駁回,提起行政訴訟。聲請人三認其審判應 適用之系爭規定一未考慮個案之具體情況,皆處以 100 萬元以上之罰鍰 ,於具體個案之適用上顯然過苛,不符責罰相當原則,致生違反憲法比例 原則,過度侵害人民財產權,有牴觸憲法第 7 條、第 15 條及第 23 條 之疑義,乃裁定停止訴訟程序,向本院聲請解釋憲法。 上開三件聲請案均核與本院釋字第 371 號、第 572 號及第 590 號解釋所示法官聲請釋憲之要件相符,應予受理。且所聲請解釋之系爭規 定一與系爭規定二,均涉及違反 89 年利益衝突迴避法規定而處最低 100 萬元罰鍰之問題,所主張之憲法疑義均相同,爰併案審理作成本解釋,理 由如下: 憲法第 15 條保障人民之財產權,國家對人民財產權之限制應符合憲 法第 23 條比例原則。對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰,涉及對 人民財產權之限制,其處罰應視違規情節之輕重程度為之,俾符合憲法責 罰相當原則。立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰,而 預留視違規情節輕重而予處罰之範圍,固屬立法形成自由,原則上應予尊 重。惟所設定之裁量範圍仍應適當,以避免造成個案處罰顯然過苛而有情 輕法重之情形。系爭規定一及二係對人民違反行政法上義務之行為處以罰 鍰,核屬對憲法第 15 條保障人民財產權所為之限制,其限制應符合比例 原則與責罰相當原則。 89 年利益衝突迴避法之立法目的在於促進廉能政治、端正政治風氣 ,有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送(89 年利益衝突迴避法第 1 條規 定參照),以維護人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。該法 第 6 條規定:「公職人員知有利益衝突者,應即自行迴避。」第 7 條 規定:「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係 人之利益。」第 10 條第 1 項規定:「公職人員知有迴避義務者,應依 下列規定辦理:……二、其他公職人員應停止執行該項職務,並由職務代 理人執行之。」系爭規定一及二對違反前開規定者處以罰鍰,以防範公職 人員憑恃其在政府機關任職所擁有之權力或機會,取得較一般人更為優越 或不公平之機會或條件,將利益不當輸送給自身或關係人,其立法目的洵 屬正當,手段有助於上開立法目的之達成,且系爭規定一及二授權主管機 關在 100 萬元以上、500 萬元以下之範圍內,決定課處之罰鍰金額,尚 可認為係為達上開重要立法目的之必要手段。然系爭規定一及二固已預留 視違規情節而予處罰之裁量範圍,惟立法者未衡酌違規情節輕微之情形, 一律處以 100 萬元以上之罰鍰,縱有行政罰法減輕處罰規定之適用,仍 可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形(例如:對於進行短期、 一次性之低額勞務採購或所涉利益較小者課處最低 100 萬元罰鍰),不 符責罰相當原則,於此範圍內,牴觸憲法第 23 條比例原則,與憲法第 15 條保障人民財產權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,不予適用。 107 年 6 月 13 日修正公布之公職人員利益衝突迴避法(下稱 107 年利益衝突迴避法)將系爭規定一所規範事項修正為第 17 條,調整罰鍰 金額為「新臺幣 30 萬元以上 600 萬元以下」,並將系爭規定二所規範 事項修正為第 16 條第 1 項,降低罰鍰金額為「新臺幣 10 萬元以上 200 萬元以下」,其修正理由均為「高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員不當 利益輸送,但觀之法務部近年審議並裁罰案例,並為符憲法第 23 條比例 原則,爰下修罰鍰基準」(立法院公報第 107 卷第 56 期院會紀錄第 512 頁及第 513 頁參照)其修法理由與本解釋意旨相符。基此,本解釋 聲請案之原因案件,及適用上開規定處罰,於本解釋公布之日尚在行政救 濟程序中之其他案件,法院及相關機關應依本解釋意旨及 107 年利益衝 突迴避法規定辦理。 大法官會議主席 大法官 許宗力 大法官 蔡燉 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元 謝銘洋 呂太郎 楊惠欽 蔡宗珍 (許志雄大法官迴避審理本案)