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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 760 號
解釋日期:
民國 107 年 01 月 26 日
資料來源:
司法院
司法院公報 第 60 卷 2 期 1-158 頁
解釋文:
警察人員人事條例第 11 條第 2 項未明確規定考試訓練機構,致實 務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取 之未具警察教育體系學歷之人員,一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄 取人員訓練,以完足該考試程序,使 100 年之前上開考試及格之未具警 察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格 ,致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇,就此範圍內,與憲 法第 7 條保障平等權之意旨不符。 行政院應會同考試院,於本解釋公布之日起 6 個月內,基於本解釋 意旨,採取適當措施,除去聲請人所遭受之不利差別待遇。
理 由 書: 聲請人林慶昌等 13 人(下稱聲請人一)為 91 至 93 年公務人員特 種考試警察人員考試三等考試(公務人員特種考試警察人員考試三等考試 ,下稱警察三等特考)筆試錄取人員,依各該年公務人員特種考試警察人 員考試錄取人員訓練計畫,經內政部警政署(受委託辦理錄取人員訓練機 關,下稱警政署)安排至臺灣警察專科學校(原稱臺灣警察學校,嗣於 77 年升格,下稱警專)接受訓練。期滿成績及格後,分別經警政署分發 至各警察局服務,從事警員工作。聲請人一主張略稱:依警察人員人事條 例第 11 條第 2 項規定(下稱系爭規定),巡官職務之任用資格除經警 察人員考試及格外,尚須經警察大學畢業或訓練合格。惟渠等通過警察人 員考試後,因僅經警專受訓合格,致不符巡官職務之任用資格,與同批考 試錄取人員中已具中央警察大學(原稱中央警官學校,嗣於 84 年更名, 下稱警大)學歷者一律派任巡官相較,形成派任職務及陞遷之不平等。經 申請比照考試院中華民國 98 年 8 月 17 日 98 考台訴決字第 143 號 訴願決定,安排渠等至警大受訓 4 個月以上,均遭否准。嗣對原處分不 服,先後提起訴願及行政訴訟,經最高行政法院 102 年度判字第 156 號判決(下稱確定終局判決一)以上訴為無理由駁回確定。 聲請人黃士等 4 人(下稱聲請人二)為 94、98 及 99 年警察三 等特考筆試錄取人員,依各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員 訓練計畫,亦經警政署安排至警專接受訓練。期滿成績及格後,分別經警 政署分發至各警察局服務,從事警員工作。聲請人二嗣於 100 年 12 月 經內政部安排至警大接受為期 4 個月之特別訓練合格後,復於同年月向 內政部申請比照前揭訴願決定意旨,將其改分發警正四階巡官或相當於巡 官第九序列職務,均遭否准。聲請人二不服,分別提起復審,經公務人員 保障暨培訓委員會分別復審決定駁回,合併提起行政訴訟,經最高行政法 院 102 年度判字第 38 號判決(下稱確定終局判決二)以上訴為無理由 駁回確定。 聲請人一及二分別認確定終局判決一及二所適用之系爭規定,有牴觸 憲法之疑義,向本院聲請解釋憲法。核聲請人一部分,系爭規定確為確定 終局判決一所適用;聲請人二部分,系爭規定為確定終局判決二所引用並 予論述,亦應認為該判決所適用。是聲請人一及二之聲請均與司法院大法 官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款所定要件相符,應併予受理。爰 作成本解釋,理由如下: 憲法第 18 條規定人民有應考試服公職之權,旨在保障人民有依法令 經由公開競爭之考試程序,取得擔任公職之資格,進而參與國家治理之權 利。應考試服公職之權為廣義之參政權,人民應有以平等條件參與公共職 務之權利與機會。為實踐此一憲法意旨,國家須設有客觀公平之考試制度 ,並確保整體考試結果之公正,其保障範圍包含公平參與競試與受訓練完 足考試程序以取得任官資格、職務任用資格、依法令晉敘陞遷,以及由此 衍生之身分保障、俸給與退休金等權利(本院釋字第 429 號、第 575 號、第 605 號、第 611 號、第 682 號及第 715 號解釋參照)。警 察人員為依法定程序考試訓練、任官授階,並依警察法等相關法令執行警 察任務之人員,自屬憲法第 18 條所稱之公職。警察人員之人事制度雖採 官、職分立制,官受保障,職得調任(警察人員人事條例第 4 條參照) ,然人民參加同一警察人員考試筆試錄取並經訓練期滿成績及格者,其所 取得之任官資格及職務任用資格,仍應符合憲法第 7 條保障平等權之意 旨。 憲法第 7 條保障人民平等權,旨在防止立法者恣意對人民為不合理 之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求,其判斷應取決於該法規 範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成之 間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第 682 號、第 694 號 及第 701 號解釋參照)。鑑於應考試服公職權為廣義之參政權,涉及人 民參與國家意思之形成及公務之執行,與公共生活秩序之形塑密切相關, 對此權利所為之差別待遇,原則上應受較嚴格之審查,除其目的須為追求 重要公益外,所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯,始與憲法保 障平等權之意旨相符。 依警察人員人事條例第 12 條第 1 項第 3 款規定,警察三等特考 筆試錄取並經訓練期滿成績及格者,取得警正四階之任官資格。系爭規定 :「警察官之任用,除具備前項各款資格之一外,職務等階最高列警正三 階以上,應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格;職務等階最高列警正 四階以下,應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓 練合格。」使通過警察三等特考之警大或警官學校畢業生即取得職務等階 最高列警正三階以上之部分職務任用資格;至非警大或警官學校畢業之通 過警察三等特考者,則須經警大或警官學校訓練合格(警察人員人事條例 施行細則第 4 條第 2 項第 2 款參照),始能取得職務等階最高列警 正三階以上之部分職務任用資格(如警正四階巡官,參見警察官職務等階 表乙、地方警察、消防機關學校職務等階表之九,如附件)。易言之,警 察三等特考之及格人員雖一律取得警正四階之任官資格,其所得任用之職 務,以臺北市、高雄市政府警察局為例(乙、地方警察、消防機關學校職 務等階表之九),應可包含警員、巡佐、警務佐、巡官、警務員、督察員 、警務正。惟其中警大或警官學校畢業者,於初任警察人員時即得被任用 為警正四階之前揭所有職務,但非警大或警官學校畢業且未經警大或警官 學校訓練合格者,即因不符合系爭規定前段所定資格,而無從被任用為警 正四階之巡官、警務員、督察員、警務正。 查系爭規定就字面而言,仍允許非警大或警官學校畢業生有至警大或 警官學校訓練合格後任用為巡官之機會,尚不能逕認構成非警大或警官學 校畢業生之差別待遇。惟查系爭規定於 65 年 1 月 17 日制定公布時原 為區別警官(原則上僅限於警大畢業生)與警員(原則上僅限於警專畢業 生)之任用資格,自開放未具警察教育體系學歷之一般生(下稱一般生) 報考警察三等特考後,並未配合修正;次查 100 年之前考取警察三等特 考之一般生,均被安排至警專受訓,致無從取得派至警大完成考試訓練之 機會。其間監察院曾糾正警政署,要求該署自 92 年起將警察三等特考錄 取之一般生改安排至警大訓練,惟該署以行政一致性為由,仍繼續安排渠 等至警專受訓。又考試院訴願會於 98 年作成前揭訴願決定,命原處分機 關將提起該訴願之警察三等特考錄取之一般生安排至警大受訓 4 個月以 上,然訓練合格後,警政署仍以該特別訓練既非屬警察教育條例所定之進 修教育及深造教育,亦非屬警察人員人事條例施行細則第 4 條第 2 項 第 2 款所稱之訓練,拒絕任用為職務等階最高列警正三階以上之警察官 職務(含巡官)。綜上,系爭規定雖未明白區分警大畢業生與一般生,然 經多年實際適用,就 100 年之前警察三等特考及格者之職務任用及後續 晉升而言,已形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利,而對一般生恆為 不利之規範效果。是系爭規定以有無經警大或警官學校畢業或訓練合格為 區分標準,決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格 ,已構成對一般生之差別待遇,而須接受平等原則之檢驗。 警察人員考試開放一般生報考後,針對同一考試之錄取人員,國家自 應提供其得任用職務所需之訓練,完足考試程序,以取得相同之官等及職 務任用資格,始符合憲法保障人民得以平等條件參與公共職務之意旨。 100 年之前警察三等特考及格之一般生依法既與警大或警官學校畢業生相 同取得警正四階之任官資格,則兩者間之職務任用與陞遷機會即應相同。 系爭規定雖以「訓練合格」作為警大或警官學校畢業學歷之替代手段,卻 未明確規定考試訓練機構,致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之 一般生,一律安排至警專受考試錄取人員訓練,造成同批考試及格之一般 生不僅於初派時即不得被任用為警正四階巡官,且後續陞遷須另經甄試與 警大訓練合格始得晉升。 查警政署上開訓練處置,乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量 有限,及巡官等職務缺額有限等三項考慮(見警政署 106 年 2 月 3 日警署教字第 1050184012 號函復本院所附說明意見書第 5 頁)。按維 持警察養成教育制度,設置警大及警專,乃為培育具備現代社會警察專業 知識及技能之警察人員,惟警察專業知識及技能之取得,警大及警專畢業 並非唯一管道,警大或警官學校訓練合格亦可作為任用職務等階最高列警 正三階以上職務所需之資格,自不得排除前揭考試筆試錄取之一般生得經 由警大完足訓練取得擔任巡官資格之機會。次按容訓量僅係基於純粹行政 成本之考量,難謂重要公益。至巡官等員額有限,只有部分考試及格人員 得派任巡官,事所必然,無可厚非,惟本應從前揭考試及格人員中擇優任 用,以貫徹公平競試、用人唯才之原則。是將警察三等特考筆試錄取之一 般生,一律安排至警專受訓之手段,與擇優選才目的之達成間難謂具實質 關聯。 綜上,系爭規定未明確規定考試訓練機構,致實務上警政署得將警察 三等特考筆試錄取之一般生,一律安排至警專受考試錄取人員訓練,以完 足該考試程序(警察人員人事條例施行細則第 4 條第 2 項第 2 款參 照),使 100 年之前上開考試及格之一般生無從取得職務等階最高列警 正三階以上職務任用資格,致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別 待遇,就此範圍內,與憲法第 7 條保障平等權之意旨不符。行政院應會 同考試院,於本解釋公布之日起 6 個月內,基於本解釋意旨,採取適當 措施,除去聲請人一及二所遭受之不利差別待遇。例如安排聲請人一及二 至警大完成必要之訓練,並於訓練及格後,取得任用為警正四階所有職務 之資格。 聲請人一主張 91 至 93 年之各該年公務人員特種考試警察人員考試 錄取人員訓練計畫有違憲疑義。聲請人二主張警察人員人事條例第 4 條 、考試院秘書長 98 年 12 月 7 日考壹組一字第 0980009689 號函及警 察官職務等階表,亦均有違憲疑義。查上開訓練計畫係針對前揭考試筆試 錄取之特定人所為之行政處分,上開函並非法令,均非屬得向本院聲請解 釋之客體。警察人員人事條例第 4 條,未經確定終局判決二適用,自亦 不得以之為聲請解釋之客體。至警察官職務等階表違憲部分,亦尚難謂客 觀上已具體指摘有何牴觸憲法之處。是聲請人一及二上開部分之聲請,均 核與司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款規定不合,依同 條第 3 項規定,應不受理。 大法官會議主席 大法官 許宗力 大法官 蔡燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發 湯德宗 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 許志雄 張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元