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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 739 號
解釋日期:
民國 105 年 07 月 29 日
資料來源:
司法院
司法周刊 第 1809 期 1 版
司法院公報 第 58 卷 8 期 1-136 頁
司法院大法官解釋(三十五)(106年12月版)第 457-578 頁
法令月刊 第 67 卷 9 期 177-178 頁
解釋文:
獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成 立籌備會之要件,未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占 擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定;於以土地所有權人七人以上為發 起人時,復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為 規定,與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條 第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍,以及同辦法第九條第六款、 第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知 土地所有權人等,均屬重劃會之職權,卻交由籌備會為之,與平均地權條 例第五十八條第一項規定意旨不符,且超出同條第二項規定之授權目的與 範圍,違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序 ,未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意 見之機會,以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所 有權人;同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序,未要求主管機關 應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人 以外之其他土地所有權人,及以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場 以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之 理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送達重劃範圍內各土地 所有權人及他項權利人等,均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定, 均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨 就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者, 該部分規定失其效力。 平均地權條例第五十八條第三項規定,尚難遽謂違反比例原則、平等 原則。
理 由 書: 本件聲請人之一依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定 ,就最高行政法院一○○年度判字第一七九○號判決(下稱確定終局判決 )所適用之平均地權條例第五十八條第三項、獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第八條第一項、第二十條規定,聲請解釋 。另一聲請人臺灣桃園地方法院民事庭,依本院釋字第三七一號、第五七 二號、第五九○號解釋,亦就平均地權條例第五十八條第三項,聲請解釋 。上開規定均為解釋之客體。又獎勵重劃辦法第二十六條第一項規定,為 確定終局判決所適用,但未經聲請人聲請解釋;同辦法第九條第三款、第 六款規定,未為確定終局判決所適用,亦未經當事人聲請解釋。惟查上開 辦法第二十六條第一項籌備會申請主管機關核准實施市地重劃規定,核為 解釋客體之同辦法第二十條籌備會申請主管機關核定擬辦重劃範圍規定之 後續階段,同辦法第九條第三款籌備會申請核定擬辦重劃範圍,暨第六款 籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人規定,則為 其前提問題,均與同辦法第二十條規定具有重要關聯性,應一併納入審查 範圍(本院釋字第七○九號解釋參照),合先敘明。 憲法第十五條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續 狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之 侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四○○號解 釋參照)。又憲法第十條規定人民有居住之自由,旨在保障人民有選擇其 居住處所,營私人生活不受干預之自由(本院釋字第四四三號解釋參照) 。國家為增進公共利益,固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民 之財產權或居住自由予以限制,惟依法律授權訂定之法規命令,仍不得牴 觸其授權之目的、內容及範圍,方符憲法第二十三條法律保留原則。又憲 法上正當法律程序原則之內涵,應視所涉基本權之種類、限制之強度及範 圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項 可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序(本院釋 字第六八九號、第七○九號解釋參照)。 自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌 備會發動,此發動將使重劃範圍(平均地權條例第五十六條至第六十條之 一所稱重劃區、重劃地區,及獎勵重劃辦法所稱重劃區、重劃範圍、重劃 區範圍等語,本解釋概稱重劃範圍)內之土地所有權人,被迫參與自辦市 地重劃程序,面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人 於自辦市地重劃範圍經核定後,因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內 土地之移轉及建築改良物之新建等,對其土地及建築改良物之使用、收益 、處分權能已造成一定之限制;於執行重劃計畫時,亦應依主管機關核定 之重劃計畫內容,負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息, 並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配 (平均地權條例第五十九條、第六十條、第六十條之ㄧ、獎勵重劃辦法第 二條、市地重劃實施辦法第十一條至第十三條規定參照),而受有財產權 及居住自由之限制。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定 擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序,暨申請核准實施重劃計 畫合法要件之同意比率規定,均為整體行政程序之一環,須符合憲法要求 之正當行政程序,以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權 益,始為憲法之所許(本院釋字第四八八號、第七○九號解釋參照)。 獎勵重劃辦法第八條第一項規定:「自辦市地重劃應由土地所有權人 過半數或七人以上發起成立籌備會,並由發起人檢附範圍圖及發起人所有 區內土地所有權狀影本,向直轄市或縣(市)主管機關申請核定……。」 如土地所有權人未達十二人時,僅須過半數土地所有權人,即可申請核定 成立籌備會,不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦 重劃範圍內土地總面積比率為何;土地所有權人十二人以上時,僅須七人 即可申請核定成立籌備會,不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有 權人總數之比率為何,亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總 和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何,皆可能迫使多數土地所有 權人或擁有更多面積之其他土地所有權人,面臨財產權與居住自由被侵害 之危險,難謂實質正當,不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法保障人 民財產權與居住自由之意旨。 平均地權條例第五十八條第一項規定:「為促進土地利用,擴大辦理 市地重劃,得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……」是自辦市 地重劃事項應由重劃會辦理。同條第二項規定:「前項重劃會組織、職權 、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法,由中央主管機關定之。」據此授權 訂定之辦法雖非不得就籌備會之設立及組成併為規定,但籌備會之功能應 限於處理籌組重劃會之過渡任務,而不包括應由重劃會行使之職權,始無 違於法律保留原則。獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款規定:「籌備會 之任務如下:……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之… …申請核定及公告,並通知土地所有權人。」第二十條第一項規定:「籌 備會成立後,應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣(市)主管機關 申請核定擬辦重劃範圍:……。」以及第二十六條第一項規定:「籌備會 應檢附下列書、表、圖冊,向該管直轄市或縣(市)主管機關申請核准實 施市地重劃:……。」均屬重劃會之職權,非屬籌組重劃會之過渡任務, 卻交由籌備會為之,除與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符外 ,且超出同條第二項規定之授權目的與範圍,違反法律保留原則。 主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之行政行為,係以公 權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定,性質核屬行政處分 ,不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由,並影響原 有土地上之他項權利人權益(獎勵重劃辦法第三十七條、第三十八條規定 參照)。相關法令除應規定主管機關應設置適當組織為審議外,並應按審 查事項、處分內容與效力、對於權利限制之程度分別規定應踐行之正當行 政程序(本院釋字第七○九號解釋參照)。獎勵重劃辦法關於主管機關核 定擬辦重劃範圍之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議,亦未要 求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會,又未將核定處分分 別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人,致未能確保其等知 悉相關資訊及適時陳述意見之機會,以主張或維護其權利;同辦法關於主 管機關核准實施重劃計畫之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議 ,又未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對重劃範圍內申請人以外之其 他土地所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證, 使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄, 說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送 達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等,致未能確保其等知悉相關 資訊及適時參與聽證之機會,以主張或維護其權利,均不符憲法要求之正 當行政程序。 上述各段關於獎勵重劃辦法規定違憲部分,相關機關應依本解釋意旨 ,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其 效力。 平均地權條例第五十八條第三項規定:「重劃會辦理市地重劃時,應 由重劃區內私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃區私 有土地總面積半數以上者之同意,並經主管機關核准後實施之。」查市地 重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由,亦涉及 重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益,以及原 有土地上之他項權利人之權益,有關同意之比率如非太低而違反憲法要求 之正當行政程序,當屬立法形成之自由(本院釋字第七○九號解釋參照) 。上開規定縱採同條例第五十七條同一之同意比率,且未如都市更新條例 第二十二條第一項區分不同類型,採不同之同意比率,亦難遽謂已達違反 比例原則、平等原則之程度。惟有關機關允宜審酌擬辦自辦市地重劃之區 域是否已擬定細部計畫或是否屬於平均地權條例第五十六條第一項各款得 辦理市地重劃之區域,或重劃範圍是否業經主管機關列入當地分區發展計 畫土地,或有進行市地重劃之急迫性等因素(獎勵重劃辦法第四條、都市 計畫法第二十四條、都市更新條例第二十二條第一項規定參照),適時檢 討申請之同意比率,併此指明。 大法官會議主席 大法官 賴浩敏 大法官 蘇永欽 黃茂榮 陳 敏 葉百修 陳春生 陳新民 陳碧玉 黃璽君 羅昌發 湯德宗 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益