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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 675 號
解釋日期:
民國 99 年 04 月 09 日
資料來源:
司法院
司法周刊 第 1487 期 1 版
司法院公報 第 52 卷 7 期 132-160 頁
司法院大法官解釋(二十四)(100年5月版)第 574-616 頁
法令月刊 第 61 卷 6 期 139-140 頁
總統府公報 第 6928 號 26 頁
解釋文:
中華民國九十四年六月二十二日修正公布之行政院金融重建基金設置 及管理條例第四條第五項,關於「本條例修正施行後,主管機關或農業金 融中央主管機關處理經營不善金融機構時,該金融機構非存款債務不予賠 付」之規定,就非存款債務不予賠付部分,旨在增進行政院金融重建基金 之使用效益,保障金融機構存款人權益及穩定金融信用秩序,其目的洵屬 正當,該手段與立法目的之達成具有合理關聯性,與憲法第七條規定尚無 牴觸。
理 由 書: 本件聲請人就最高法院九十七年度台上字第二二五二號民事判決(下 稱確定終局判決)所適用之九十四年六月二十二日修正公布之行政院金融 重建基金設置及管理條例第四條第五項規定(下稱系爭規定)有違憲疑義 ,聲請解釋。查確定終局判決認中華商業銀行(即被接管之金融機構)遭 接管後,應暫停非存款債務之清償,係引用行政院金融監督管理委員會九 十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函之說明 ,而該函亦係依據系爭規定,認為主管機關處理經營不善金融機構時,該 金融機構非存款債務不予賠付。可見確定終局判決已援用系爭規定作為判 決理由之基礎,應認系爭規定已為確定終局判決所適用,合先敘明。 憲法第七條規定,中華民國人民在法律上一律平等,其內涵並非指絕 對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,立法機 關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合 理之區別對待(本院釋字第四八五號、第五九六號解釋參照)。 九十年七月九日制定公布之行政院金融重建基金設置及管理條例第五 條第三項原規定:「中央存款保險公司依存款保險條例第十五條第一項、 第十七條第二項前段規定辦理時,得申請運用本基金,全額賠付經營不善 金融機構之存款及非存款債權……。」此規定於九十四年六月二十二日修 正公布為第四條第五項:「本條例修正施行後,主管機關或農業金融中央 主管機關處理經營不善金融機構時,該金融機構非存款債務不予賠付。」 將行政院金融重建基金(下稱重建基金)賠付債務之範圍,由原規定全額 賠付經營不善金融機構之存款及非存款債務,改為僅就存款債務予以賠付 ,對上開條例於九十四年修正施行後發生之非存款債務不予賠付。系爭規 定回歸存款保險制度,就存款及非存款債務是否予以賠付作差別待遇,旨 在增進重建基金之使用效益,保障金融機構存款人權益及穩定金融信用秩 序(存款保險條例第一條及行政院金融重建基金設置及管理條例第一條規 定參照),其立法目的洵屬正當。 重建基金賠付之範圍究應限於存款債務,或尚應包括非存款債務,既 涉及重建基金應如何有效分配與運用之問題,立法機關自得斟酌國家財政 狀況及維護金融市場秩序之必要性,而為適當之決定。況存款債務與非存 款債務之法律性質究屬不同,且重建基金之設置,在於確保存款人對於金 融機構之信心,以穩定金融信用秩序。立法機關考量重建基金規模有限, 為減輕該重建基金之負擔,使重建基金之運用更有效率,系爭規定乃修正 就非存款債務不予賠付,該手段與立法目的之達成具有合理關聯性,與憲 法第七條規定尚無牴觸。 至於聲請人主張銀行法第六十二條關於主管機關接管經營不善之金融 機構有侵害其財產權及契約自由之疑義,其並未具體敘明上開規定有如何 侵害其受憲法所保障之權利;而聲請人就本院釋字第四八八號解釋聲請補 充解釋部分,查本案原因案件之確定終局判決並未適用上開解釋,尚不得 對之聲請本院補充解釋。是此部分聲請,核與司法院大法官審理案件法第 五條第一項第二款規定不符,依同條第三項規定,均應不受理,併此指明 。 大法官會議主席 大法官 賴英照 大法官 謝在全 徐璧湖 林子儀 許宗力 許玉秀 林錫堯 池啟明 李震山 蔡清遊 黃茂榮 陳 敏 葉百修 陳春生 陳新民 協同意見書 大法官 葉百修 本席曾就本院受理解釋憲法之範圍問題,於本院釋字第六五五號解釋提出協同意 見,從人民聲請憲法解釋之目的與大法官解釋憲法之功能,認為憲法解釋之功能,除 在確保憲法保障人民基本權利之功能外,尚有維護憲法作為國家法治秩序之規範架構 之意義。本件解釋少數意見認為所涉最高法院九十七年度台上字第二二五二號民事判 決(下稱確定終局判決),並未就本件解釋之標的,即中華民國九十四年六月二十二 日修正公布之行政院金融重建基金設置及管理條例第四條第五項之規定(下稱系爭規 定)予以適用,從而不符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定之要件 ,應不予受理。然關於本院受理人民聲請解釋憲法,就其指摘有違憲疑義之法律或命 令,究竟有無及如何於所涉確定終局裁判中予以適用,歷來均採寬鬆之認定,除確定 終局裁判載明援用之法律或命令之外,對於確定終局裁判僅使用法律或命令相同或相 當之文句,形式上卻未予以載明所援用之依據(註一);或確定終局裁判所持之法律 見解或判決基礎,係以人民聲請解釋憲法所指摘之法律或命令為依據,業已構成實質 適用者,均認符合聲請本院解釋憲法之程序要件(註二)。而於本件解釋中,多數意 見並未就本件程序應予受理提出理由說明,本席認尚無法澄清少數意見所持見解之疑 義,爰提出協同意見如后。 一、司法院大法官有權認定憲法解釋之標的 我國憲法第七十八條規定,司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權 ,並依據憲法增修條文第五條第四項規定,由司法院大法官掌理解釋憲法暨統一 解釋法律及命令之權,確立我國憲法體制下由司法院大法官行使所謂「違憲審查 」或「司法審查」之功能。然而,不同於外國違憲審查制度之建構,本院解釋憲 法,歷來均僅就解釋憲法而為「抽象法規審查」,並不具體介入個案而為審判行 為,本院無論於受理解釋或認定受理程序要件,均以避免成為「第四審」而兢兢 業業。然而,本院作為憲法解釋機關,本有所謂「程序自主」之形成空間,亦即 在憲法之規範架構下,本院對於行使解釋憲法職權之程序要件,除於憲法及法律 所規定之基本原則之下,應就受理解釋之程序要件有程序自主原則之適用,此不 僅為司法權之本質,就受理解釋之標的等本於職權而加以認定,亦為憲法解釋之 目的及功能所在。 二、放寬受理要件之標準以補未設憲法訴願之不足 由人民聲請憲法解釋,並未明確於憲法中加以規範,而係透過法律形塑其具 體權利。司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第五條第一項第二款規定,人 民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴 訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令,發生有牴觸憲法之疑義者得向本院 聲請解釋憲法。一般適用本款規定而向本院聲請解釋憲法者,從條文結構而言, 即有(一)、當事人適格:聲請人須為人民、法人或政黨;(二)、權利保護要 件:須有憲法上所保障之權利遭受不法侵害;(三)、窮盡救濟途徑:經依法定 程序提起訴訟獲致確定終局裁判;(四)、裁判適用之法律或命令有違憲疑義等 四大項要件,並可細分其他個別要件。 本院對於人民聲請解釋憲法之要件,除為避免成為第四審之外,而仿效德國 聯邦憲法法院法第九十條第一項及第二項規定,認大審法上開規定依法定程序提 起訴訟獲致確定終局裁判,須係已依法定程序盡其審級救濟之最終裁判而言(註 三),藉以限縮人民於放棄上訴機會、遲誤上訴期間或未繳交訴訟裁判費而致案 件確定之情形,尚不得聲請本院解釋憲法。然除此之外,由於我國現行人民聲請 解釋憲法之制度,僅為抽象法規審查,未有如德國聯邦憲法法院法第九十條第一 項及第二項規定之「憲法訴願」制度,似有於保障人民基本權利未逮,故歷來大 法官解釋就受理人民聲請解釋憲法之案件,於不違反既有抽象法規審查與介入第 四審之原則下,對於受理程序及受理解釋之標的與範圍,漸有從寬認定之趨勢, 例如對於受理解釋之標的,不限於形式意義之法律或命令,而從實質意義上將最 高法院、最高行政法院之判例(註四)、公務員懲戒委員會之案例(註五)、最 高法院民刑庭會議決議(註六)、最高行政法院庭長法官聯席會議決議(註七) 等等,均納入人民可聲請本院解釋憲法之標的。 三、本件解釋原因案件仍有就系爭規定予以適用 本件解釋少數意見以確定終局判決未於判決中明白援引系爭規定,並不構成 大審法第五條第一項第二款所稱之「適用」,是以應不予受理。惟大審法上開規 定中所稱之適用,本有形式適用、實質適用、直接適用、間接適用等可能性存在 ,而所謂「適用」本身,究應以何標準加以認定,仍應回歸憲法解釋之目的與功 能以為斷。以人民聲請解釋憲法而言,本具有保障人民基本權利與維護憲法價值 秩序兩種意義,以前者而言,大審法上開規定所稱之適用,則應係指「裁判的依 據或裁判之獲致結論(主文),與引用系爭的法令有密切相關」(註八),亦即 就人民依據所涉之確定終局裁判而聲請本院解釋憲法,其目的在於確定終局裁判 所依據或獲致結論之法律或命令,因有侵害其受憲法保障之基本權利,而有聲請 本院解釋憲法,藉以保障其權利,並維護憲法價值秩序。此亦本院解釋公布後, 聲請人得據本院解釋聲請再審之所設(註九)。同時,受限於現行訴訟制度第三 審為法律審之緣故,案件上訴第三審後,第三審裁判不見然均就前審裁判所為之 判決見解或所引用之法律或命令一一論及,然若第三審裁判維持前審裁判所為之 見解,縱未直接、具體引用聲請人所指摘違憲之法律或命令,本院業已從寬認定 ,此時所稱之確定終局裁判,亦包括第三審裁判之前審第二審裁判,而第二審裁 判所適用之法律或命令,仍屬大審法上開規定所稱確定終局裁判所適用之法律或 命令(註十);甚而於確定終局裁判之作成有重要關聯者,雖非確定終局裁判所 適用,本院亦引用德國聯邦憲法法院所創設之「重要性理論」,將之納入人民得 據以聲請憲法解釋之標的與作成解釋之範圍,此乃併有維護憲法價值秩序意義之 謂(註十一)。此項合目的性擴張解釋,應係合乎大審法上開規定保障人民基本 權利之規範意旨。 本件解釋系爭規定雖非於確定終局判決中予以明文且直接適用,乃係確定終 局判決中引用系爭規定主管機關行政院金融監督管理委員會,於九十七年四月十 六日以金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函函覆臺灣高等法院之意見 ,其中即以系爭規定作為函覆意見之理由之一,自應可視為已構成系爭確定終局 判決之判決基礎;況此為本件解釋所涉確定終局判決之前審判決,即臺灣高等法 院九十六年度重上字第五○九號判決所明白據以為裁判基礎者,確定終局判決經 審理結果,亦認第二審判決並無違誤之處,而駁回聲請人之上訴。是以,第二審 所適用之系爭規定,仍屬確定終局判決所依據之法律,從而符合大審法上開規定 ,本件解釋多數意見認本件聲請符合受理程序要件,當無於法不合之處。 註一:參照本院釋字第五八二號、第六二二號解釋。 註二:參照本院釋字第三九九號解釋。 註三:參見本院八十八年九月十日大法官第一一二五次會議決議。 註四:例如本院釋字第一五四號、第四三○號解釋參照。 註五:例如本院釋字第三九五號、第四四六號解釋參照。 註六:例如本院釋字第五七四號、第三七四號、第二三八號解釋參照。 註七:例如本院釋字第六二九號、第六二二號、第六二○號、第五一六號、第四二○ 號解釋參照。 註八:參照吳庚,憲法的解釋與適用,第三版,2004 年 6 月,頁 384。 註九:參照行政訴訟法第二百七十三條第二項之規定。 註十:參照本院釋字第六一五號解釋。 註十一:參照本院釋字第五三五號解釋。 協同意見書 大法官 黃茂榮 本席對於本號解釋意旨敬表贊同,惟相關問題有關論據尚有補充的意義,爰提出 協同意見書如下,敬供參酌: 壹、本件聲請案所涉事實摘要 本件聲請人於中華民國(以下同)九十五年十月及十一月間分三次購買中華 商業銀行在該年度發行之次順位金融債券(下稱系爭金融債券)。該行所定系爭 金融債券發行要點第九條規定:「該債券持有人債權(含本金及利息)之受償順 序,除優先於該行股東之剩餘財產分派請求權外,次於銀行所有存款人及其他一 般債權人之債權(註一)。」後因中華商業銀行經行政院金融監督管理委員會於 九十六年一月五日依銀行法第六十二條等規定指定中央存保公司(下稱存保公司 )自九十六年一月六日零時起接管。聲請人遂向中華商業銀行解除契約請求返還 本息。接管人依行政院金融監督管理委員會函(註二)所載指示:「中華商業銀 行被接管後,應暫停非存款債務之清償,俟存款債務受償後仍有剩餘資金,再依 該發行要點第九點規定之受償順位清償其他各項債務」,拒絕清償。嗣聲請人以 系爭金融債券發行要點第十點規定:「本債券除因本行發生清算、破產或重整之 情事外,本債券之持有人不得要求提前償還。」為依據,認中華商業銀行遭接管 ,與該行發生清算、破產或重整之情事相當,訴請該行償還該金融債券之本息。 臺灣高等法院九十六年度重上字第五○九號民事判決,以存款保險條例(下稱存 保條例)第四十二條之規定為依據,認定系爭金融債券債權係後順位於存款債權 之劣後債權,及行政院金融重建基金設置及管理條例第四條規定,非存款債務不 予賠付為理由,判決聲請人敗訴。聲請人不服,上訴至最高法院,經最高法院九 十七年度台上字第二二五二號民事判決,以先順位之債權未依法清償完畢,聲請 人後順位之金融債券債權之得受償金額未定,且尚未屆清償期為理由,判決聲請 人敗訴確定。 歸納上述法律事實,本件涉及下述幾個重要問題: (一)系爭金融債券之清償順位 (二)後順位債權之得請求之條件或清償期 (三)存保公司之賠付責任 (四)金融重建基金之賠付義務 (五)本案確定終局判決適用之法令 貳、系爭金融債券之清償順位 系爭金融債券之清償順位是該債券持有人與其發行人之其他債權人在債權之 清償順序上的關係,與後述存保公司或行政院金融重建基金僅賠付存款債務而不 賠付非存款債務,係屬於存款人與存保公司間之保險受益關係,或存保公司與行 政院金融重建基金間之補助關係(註三),並不相同。 系爭金融債券之清償順位依其發行要點第九點,劣後於存款債權及其他一般 債權人之債權。該後順位的受償關係,亦為存保條例第四十二條第一項所明定: 「存保公司經主管機關或農業金融中央主管機關依本條例處理要保機構,進行退 場處理或停業清理債務清償時,該要保機構之存款債務應優先於非存款債務。」 這是存款保險關於存款債務(註四)之清償順位應優先於非存款債務的規定。該 規定是否為有義務投保存款保險之金融機構之存款契約的強行規定?應採肯定的 見解,以防止複雜的爭議。 、後順位債權之得請求條件或其清償期 契約之債縱有清償期的約定,倘因約定或法定之清償在受償順位上的限制, 其債權人不得於約定清償期請求債務人履行債務時,該債務即因有一時不得請求 之障礙事由,而使其原已屆至之清償期失其效力。這時應視其實際得請求之條件 ,重新定其清償期。其條件即是:先順位之債權已受清償後,債務人尚有剩餘財 產,可供取償。在該條件成就前,如後順位之債權人貿然提前請求,債務人得暫 時拒絕履行,這屬於一種一時抗辯。 肆、存保公司之賠付責任 一、存保公司所負之賠付責任為一種保險責任 存款保險以接受存款之金融機構為要保機構,以存保公司為保險人,以要保 機構之存款人為受益人。依存保條例第二十八條,存款保險以要保機構經主管機 關或農業金融中央主管機關勒令停業為保險事故。存保公司應於該事故發生時, 依該條第一項所定方式履行其保險責任。該條項規定為存款保險公司對於要保機 構之存款債務之賠付的規範基礎。於金融機構遭派員接管之情形,存保條例第二 十九條第一項規定:「要保機構經主管機關或農業金融中央主管機關依法派員接 管或代行職權者,存保公司得對其他要保機構或金融控股公司準用前條第一項第 三款及第二項規定。」 二、存保公司履行其保險責任的方式 存保公司依存保條例第二十八條第一項所定方式履行保險責任時,如依該項 第一款規定賠付,其方式為:「根據停業要保機構帳冊紀錄及存款人提出之存款 餘額證明,將賠付金額以現金、匯款、轉帳或其他撥付方式支付。」此時應由存 保公司直接對存款人給付。 存保公司如依存保條例第二十八條第一項第二款規定履行保險責任,其方式 為:「商洽其他要保機構,對停業要保機構之存款人,設立與賠付金額相等之存 款,由其代為支付。」這相當於以其他要保機構為存保公司之履行輔助人,借重 其金融通路,由其對存款人賠付。在上述二種情形,無論存保公司及其履行輔助 人,皆未承擔經停業或遭接管之要保機構對於存款人之存款債務。 存保公司如依存保條例第二十八條第一項第三款規定履行保險責任,其方式 為:「對其他要保機構或金融控股公司提供資金、辦理貸款、存款、保證或購買 其發行之次順位債券,以促成其併購或承受該停業要保機構全部或部分之營業、 資產及負債。」在此種履行方式,存保公司僅促成其他要保機構承擔該經停業或 遭接管之要保機構之債務,尚未直接對存款人賠付其存款債務。該促成其他要保 機構承擔該經停業或遭接管之要保機構債務的行為,在規範上之意義為何? 三、存保公司促成其他金融機構併購或承受所生之風險 存保公司如僅對於經營不善之要保機構的存款人公開呼籲,暫勿擠兌,其表 示可能解釋為含有供給信用於該要保機構的法效意思,依民法第七百五十六條規 定,應負信用委任之責任。在存保公司促成其他要保機構承擔該經停業或遭接管 要保機構之債務之情形,舉輕以明重,當亦應依前述規定負信用委任之責任。由 於存保條例第二十八條第一項第三款使用之文句太不準確,故縱使有同條第二項 之數額上的限制(註五),還是可能使存保公司因前述促成行為,而在其他要保 機構因承擔該經停業或遭接管之要保機構之債務而發生損失時,負信用委任之責 任。該責任的範圍,顯然超出存保公司在存款保險事故發生時,本來應負之保險 責任。 四、存保條例關於存保公司促成其他金融機構併購或承受所生之風險的規定 存保條例第二十八條第二項規定:「存保公司辦理前項第二款或第三款所需 預估成本,應小於第一款賠付之預估損失。但如有嚴重危及信用秩序及金融安定 之虞者,經存保公司報請主管機關洽商財政部及中央銀行同意,並報行政院核定 者,不在此限。」如有該項但書規定之情形,存保公司之賠付責任,將視其對於 其他要保機構及存款人之許諾內容而定。 存保公司如依存保條例第二十八條第一項第三款,促使其他金融機構承受該 經停業或遭接管之要保機構全部或部分之營業、資產及負債時,是否應對其因此 發生之損失負責?該風險是否因有第二十九條第一項之規定而受到控制?如認為 其他要保機構或金融控股公司在受存款保險公司關於併購或承受該停業要保機構 全部或部分之營業、資產及負債的促成表示時,應已認知存保公司負責的範圍受 存保條例第二十八條第二項前段之限制,則除有該條項但書規定之情形外,存款 保險公司對於超出存款保險之賠付以外之損失,應不負責。 伍、行政院金融重建基金之賠付義務 按行政院金融重建基金(下稱金融重建基金)並非經營不善金融機構之債務 的保證人或保險人,所以不論是該經營不善金融機構之存款債務或非存款債務, 該基金皆無代為履行之義務或責任,亦即對於該存款之債權人無賠付責任。 惟九十年七月九日制定公布之行政院金融重建基金設置及管理條例第五條第 三項規定:「中央存款保險公司依存款保險條例第十五條第一項、第十七條第二 項前段規定辦理時,得申請運用本基金,全額賠付經營不善金融機構之存款及非 存款債權……。」該項規定於九十四年六月二十二日修正公布為同條例第四條第 五項:「本條例修正施行後,主管機關或農業金融中央主管機關處理經營不善金 融機構時,該金融機構非存款債務不予賠付。」該次修正將金融重建基金賠付債 務之範圍,由原規定全額賠付經營不善金融機構之存款及非存款債務,改為僅就 存款債務予以賠付,亦即對於九十四年上開條例修正施行後發生之非存款債務不 予賠付。於是,引起該項規定是否違反平等原則的疑義。 按行政院金融重建基金設置及管理條例第四條第五項規定之規範對象為存保 公司,僅存保公司得依該項規定對於金融重建基金申請賠付經營不善金融機構之 存款債務。該項規定並未賦予該經營不善金融機構之存款或非存款債務之債權人 對於金融重建基金之直接請求權。即使是存款債務的債權人也只能對於存保公司 請求賠付,該賠付義務仍以存款保險關係為其規範依據。非存款債務既不在存保 公司承保之範圍內,自不得對於存保公司請求保險金之賠付。 金融重建基金所以對於存保公司提供賠付保險金之財務支持,乃為穩定金融 秩序所採取的救助措施,其機能有若存款保險之再保險。蓋存保公司之賠付準備 不足時,國家如不對其保險責任之履行給予財務支持,可能引起金融恐慌。此所 以行政院金融重建基金設置及管理條例第三條第一項第二款規定,該基金之財源 含「自中華民國九十一年一月起十年內,依中華民國八十九年一月一日調高存款 保險費費率所增加之存款保險費收入」之緣故。惟因同條項第一款規定,該基金 還以「適用加值型及非加值型營業稅法第十一條第一項規定之各業,自中華民國 九十一年一月起至九十九年十二月底九年期間之營業稅稅款」為其財源之一,而 非完全來自於存款保險金,從而就該部分之財源有是否應平等賠付受勒令停業或 遭接管之經營不善金融機構之存款及非存款債務的疑問。 按經營不善之金融機構發生不能兌付狀況時,其所負的債務,除存款債務外 ,可能還有非存款債務。健全的金融市場需要可被信賴之存款安全的保障,該保 障的來源主要應來自於保險。非存款債權既未投保,且一般而言享有較高之利率 ,其債權人自應自己承擔相應之風險。存款保險固為強制的責任保險,但因其保 險費率之精算可能未盡正確,其賠付資金的積累時間可能亦不夠長久,以致一時 不足以完全滿足各種存款人的期待;而存款市場一旦因發生擠兌而崩盤,必將根 本危及金融市場滿足資金供需之媒合的機能。是故,在存款保險不足以理賠時, 國家有必要介入承擔。惟縱使國家介入,要對存款債權及非存款債權一概賠付, 財力亦難以支持,只能量力為之,依序以其債權一旦失去保障時足以癱瘓金融市 場之機能的程度,決定其承擔之債務範圍。國家財務能力是否足以賠付非存款債 務,允宜由主管機關量度其財務能力及金融市場之保障的需要,為適當之裁量。 自金融重建基金至九十九年二月二十八日止已賠付之總額達新臺幣二千○六十三 億元觀之(註六),行政院金融重建基金設置及管理條例第四條第五項規定,其 賠付以存款債務為限,其裁量尚不違反比例原則,亦與平等原則無違。 陸、本件聲請案確定終局判決所適用之法令 如前所述,本件聲請案中臺灣高等法院九十六年度重上字第五○九號民事判 決,以依存保條例第四十二條之規定為依據,認定系爭金融債券之債權係後於存 款債權之劣後債權,及行政院金融重建基金設置及管理條例第四條規定,非存款 債務不予賠付為理由,判決聲請人敗訴。最高法院九十七年度台上字第二二五二 號民事判決,以先順位之債權未依法清償完畢,聲請人後順位之金融債券債權之 得受償金額未定且尚未屆清償期為理由,亦判決聲請人敗訴。行政院金融監督管 理委員會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函所 論法律問題範圍,包含劣後債權及賠付範圍等二個論點。前述二判決雖皆有引用 該函,但引用該函內容的範圍,如其分別判決聲請人敗訴的理由所示:臺灣高等 法院可謂全部引用其相關之二個論點,而最高法院只論其與劣後債權有關的部分 。在此意義下,尚不能說行政院金融重建基金設置及管理條例第四條第五項已為 最高法院在其確定終局判決中所直接引用。惟鑑於賠付範圍既為臺灣高等法院引 用為判決理由之一,且該理由亦非不相干,因此,將之納為解釋標的,以較周全 釐清實務上相關疑問,仍有意義。 註一:轉引自行政院金融監督管理委員會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九 七○○○九五三一○號函。 註二:同註一函。 註三:行政院金融重建基金設置及管理條例第四條第四項及第五項參照。 註四:為存款保險,其存款指「一、支票存款。二、活期存款。三、定期存款。四、 依法律要求存入特定金融機構之轉存款。五、其他經主管機關核准承保之存款 (第一項)。前項存款,不包括下列存款項目:一、外國貨幣存款。二、可轉 讓定期存單。三、各級政府機關之存款。四、中央銀行之存款。五、銀行、辦 理郵政儲金匯兌業務之郵政機構、信用合作社、設置信用部之農會、漁會及全 國農業金庫之存款。六、其他經主管機關核准不予承保之存款」(存款保險條 例第 12 條)。此為該條例對於存款所作之立法解釋。 註五:請詳下述。 註六:資料來源:中央存款保險股份有限公司網頁「金融重建基金賠付情形」,網址 :http://www.cdic.gov.tw/ct.asp?xItem=843& CtNode=219&mp=1,最後瀏覽 日期:九十九年四月九日。 部分不同意見書 大法官 池啟明 徐璧湖 本件聲請人財團法人基隆市文化基金會聲請解釋憲法案件,多數意見對聲請人主 張銀行法第六十二條違憲,及本院釋字第四八八號解釋應予補充解釋部分,認不符司 法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定,依同條第三項規定,均應不受理, 本席等敬表同意。惟多數意見對聲請人另主張中華民國九十四年六月二十二日修正公 布之行政院金融重建基金設置及管理條例(下稱系爭條例)第四條第五項,關於「本 條例修正施行後,主管機關或農業金融中央主管機關處理經營不善金融機構時,該金 融機構非存款債務不予賠付」之規定部分(下稱系爭規定),予以受理,認確定終局 判決適用系爭規定為聲請人敗訴之判決,而進行合憲與否之審查,本席等對此受理部 分,認為有違司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第三項之規定,混淆大 法官受理聲請解釋憲法案件之程序審查規則,歉難同意,爰提出部分不同意見書。 一、多數意見認確定終局判決適用系爭規定之理由 依據本件承辦大法官所提出之分析報告指出:「查系爭規定並未於確定終局 判決(註一)中予以明文且直接適用,乃係確定終局判決中引用系爭規定主管機 關函(註二)覆,其中係以系爭規定作為函覆意見之理由,自應可視為已構成系 爭確定終局判決判決理由之基礎,即亦就聲請人所指摘有違憲疑義之行政院金融 重建基金設置及管理條例第四條第五項等相關規定予以適用。聲請人亦於聲請書 中主張其憲法所保障之基本權利如平等權、財產權、契約自由等均受有侵害,並 具體指摘上開系爭法律規定有違憲疑義,核與首開規定所定人民聲請解釋憲法之 要件相符,應可予以受理。」為多數意見所認同。又多數意見以最高法院九十七 年度台上字第二二五二號民事判決,即確定終局判決「認中華商業銀行(即被接 管之金融機構)遭接管後,應暫停非存款債務之清償,係引用行政院金融監督管 理委員會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函之 說明,而該函亦係依據系爭規定,認為主管機關處理經營不善金融機構時,該金 融機構非存款債務不予賠付。可見確定終局判決已援用系爭規定作為判決理由之 基礎,應認系爭規定已為確定終局判決所適用,合先敘明。」 二、人民聲請解釋憲法之客體 按人民聲請解釋憲法,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款(註 三)之規定,必須聲請人憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提 起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,始得 為之。據此規範,聲請解釋憲法之客體,應為確定終局裁判所適用之法律或命令 。惟「確定終局裁判」之意涵為何?聲請意旨所指摘之法律或命令是否確為確定 終局裁判所適用?厥為聲請解釋憲法案件能否通過程序審查之檢驗而予以受理之 關鍵。 三、確定終局裁判之意涵 司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定之「確定終局裁判」一詞 ,其所謂裁判,固指普通法院、行政法院等之判決或裁定而言(註四)。但此「 確定終局」裁判之定義,與民、刑、行政訴訟實務上之用語意涵有別。後者,在 第一審、第二審民刑事裁判,或高等行政法院裁判之後,倘當事人捨棄上訴、抗 告,或遲誤上訴、抗告期間,致依法不得再行爭訟,該審級之裁判即為確定之終 局裁判。而前者即上開規定所稱之「確定終局裁判」,依本院大法官第一一二五 次會議(八十八年九月十日)決議:「司法院大法官審理案件法第五條第一項第 二款所謂確定終局裁判,就其立法及制度設計之意旨,係指聲請人已依法定程序 盡其審級救濟之最終裁判而言。聲請案件如在憲法上具有原則之重要性,且事實 已臻明確而無爭議餘地者,得經個案決議受理之。」是聲請解釋憲法案件,除有 該決議後段所指經個案決議受理之情形外,必須依法定程序已歷經各審級之訴訟 救濟程序,所獲致最終審之確定裁判,方為盡其審級救濟之最終裁判,符合上開 規定所謂之確定終局裁判。故當事人捨棄上訴、抗告,或遲誤上訴、抗告期間, 或未繳納上訴、抗告之裁判費而遭駁回,乃告確定者,因未用盡審級救濟程序, 該確定之判決、裁定並非最終審之裁判,不得據以聲請解釋憲法。大法官會議所 以作此決議,或有參考德國聯邦憲法法院法第九十條第二項第一句之立法體例, 其用意旨在避免訴訟審級救濟制度淪為虛設,並藉此區隔釋憲制度與一般訴訟程 序之功能、目的,防範當事人捨訴訟救濟不為而濫行聲請釋憲;況基於人民聲請 解釋憲法之補充性原則,自應先向普通法院請求救濟,必也憲法上所保障之權利 ,循一般訴訟程序不能獲得救濟,始有聲請解釋憲法之正當性。惟當事人向終審 法院提起上訴,因上訴理由之內容,未能具體指摘原判決認事用法有何違背法令 ;或不符合訴訟事件所涉及之法律見解具有原則上重要性之要件,不予許可上訴 ,而違背法律上之程式,經終審法院認為上訴不合法,以程序裁判予以駁回者, 因當事人已依法定訴訟程序盡其審級救濟之能事,則以其下級審最後之判決為確 定終局判決(註五)。 本件聲請人起訴請求中華商業銀行股份有限公司(下稱中華銀行)解除契約 等之原因案件,由臺灣臺北地方法院、臺灣高等法院民事判決(註六)駁回其訴 及上訴後,經最高法院九十七年度台上字第二二五二號民事判決,認上訴為無理 由,以實體判決駁回上訴而告確定,是上述最高法院判決為確定終局判決;其前 審之臺灣高等法院判決,則非屬司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款所 規定之確定終局判決。 四、如何認定確定終局裁判所適用之法令 聲請解釋憲法所指摘發生有牴觸憲法疑義之法律或命令,是否經確定終局裁 判所適用之法令?所謂裁判所適用之法令,係指法院為獲致裁判結果所依據之法 律或命令,通常在裁判書之理由欄或論結欄內,會明確記載所適用之法令名稱、 條次或文號,以資辨認其適用何法令為裁判之依據,但裁判之法律見解經判斷係 引用或符合法令規範之內容,以為裁判之基礎,雖形式上未明確記載該法令名稱 、條次或文號者,仍為已實質援用該法令作為裁判之依據,該法令既經實質適用 ,自得為釋憲之客體(註七)。 又相關之法令雖未經確定終局裁判所適用,但因與該裁判所適用之法令具有 重要關聯性者,亦得為聲請解釋憲法之客體。大法官會議為發揮整體性釋憲之功 能,以闡明憲法真意及維護憲政秩序,乃於歷次釋憲(註八),逐次建構此擴大 審查範圍之原則。 是故確定終局裁判所適用之法律或命令,應以確定終局判決有直接或實質適 用之法令,或與上開法令有重要關聯性者為限,始得為釋憲之客體。 五、本件確定終局判決並未適用系爭規定作為判決之依據 本件多數意見認為確定終局判決已適用系爭規定,應予受理,並為合憲解釋 。惟查: 1、系爭規定並未經確定終局判決明確、直接適用,此為前述分析報告所是認,亦 為多數意見所不爭執,已如前述,且細閱本件確定終局判決,即最高法院九十 七年度台上字第二二五二號民事判決理由欄所載,其引用行政院金融監督管理 委員會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函( 下稱系爭函),並非全文照引,僅係摘錄部分,引用該函「說明二」、「說明 四之(二)」、「說明五之(二)」三段(註九)而已,此三段之內容(內容 請見註九)既未對系爭規定有所論述,亦未直接或實質以其規範文義作為立論 之基礎,顯然該確定終局判決雖引用系爭函之部分內容,但並無適用系爭規定 作為裁判之依據,亦無實質適用系爭規定之情事。 2、系爭條例之名稱明定為行政院金融重建基金「設置」及「管理」條例,其立法 目的,係為處理經營不善之金融機構,以穩定金融信用秩序,改善金融體質, 健全金融環境,乃制定該條例,設置行政院金融重建基金(下稱金融重建基金 ,系爭條例第一條參照),專在規定金融重建基金之籌措、組織、管理、運作 之機制,以及其與存保公司、經營不善金融機構、承受之金融機構間之法律關 係,完全未規範經營不善金融機構之存款債權人或非存款債權人與金融重建基 金、或與經營不善金融機構間之法律關係,是本件聲請人訴請中華銀行給付本 息事件,與系爭條例或系爭規定全然無關;且系爭規定明定該條例於九十四年 六月二十二日修正施行後,對經營不善金融機構之非存款債務不予賠付,無非 就金融重建基金對經營不善金融機構債務之賠付範圍為限制規定,與聲請人本 於金融債券債權對中華銀行之請求權根本無涉。且依系爭條例規定,金融重建 基金得委託中央存款保險股份有限公司(下稱存保公司)處理經營不善金融機 構,賠付該金融機構負債並承受其資產,或賠付負債超過資產之差額,再將上 開承受之資產予以標售、拍賣或其他方式處分後所得之價金,列入金融重建基 金(同條例第三、四、十、十三條規定參照),可知金融重建基金係委託存保 公司賠付金融機構負債並承受其資產,或賠付負債超過資產之差額,並非承擔 經營不善金融機構之債務,故非該債務之債務人,則系爭條例、系爭規定與經 營不善金融機構之債權人間,更無任何關聯,是系爭規定顯無侵害本件聲請人 受憲法所保障之權利之可言,且本件原因案件之確定判決應無適用該系爭規定 之餘地。 3、聲請人於本件原因案件起訴,係依據中華銀行(九十五年度第五、六、十一期 )次順位金融債券發行要點(下稱發行要點,此係兩造間買賣金融債券之契約 )第十點,及民法第二百五十四條、第二百五十九條第二款、第二百六十六條 第二項之規定,主張解除契約,請求法院判命中華銀行返還本金及給付遲延利 息,並未依據系爭條例對金融重建基金為請求。而確定終局判決亦以,第二審 判決認為主管機關派員接管中華銀行係在整頓該銀行,並非進行清算、破產或 重整;且依發行要點第九點約定,聲請人購買之次順位金融債券係劣後債權, 必須待該銀行存款債權或一般債權優先受清償後,仍有剩餘資金,始得清償聲 請人之非存款債權,故聲請人不得請求提前返還,亦無遲延給付利息或給付不 能、不當得利之情事,聲請人上開請求於法無據等情,經核於法並無違背,乃 認上訴為無理由,駁回聲請人之第三審上訴。確定終局判決既未適用或論及系 爭規定,如何能謂確定終局判決有適用系爭規定? 再者,該民事訴訟事件訴訟標的之法律關係與系爭條例、系爭規定毫無關 聯可言,已如前述,自無從援引重大關聯性理論審查系爭規定,而多數意見亦 未表示係依據此原則受理審查。 4、有謂本件確定終局判決之前審判決,即臺灣高等法院九十六年度重上字第五○ 九號民事判決理由五、(二)、3 (註十),有論述系爭規定資為判決之基礎 ,而確定終局判決係駁回第三審上訴,維持該第二審判決,故確定終局判決亦 有適用系爭規定云云。按訴訟各審級均係依據法律獨立審判,而第三審係以第 二審判決所確認之事實為判決基礎,於上訴聲明之範圍內,依上訴理由所指摘 之事項調查、審理之(註十一)、(註十二),對第二審判決之理由自得為取 捨,即令維持第二審判決結果,亦未必須採用與第二審相同之判決理由;尤非 表示對第二審判決理由全予認同,故第三審判決理由為何,自應專就其判決書 所載內容、文義認定之。如前所述,原確定終局判決理由僅援用第二審判決理 由所引用系爭函之「說明二」、「說明四之(二)」、「說明五之(二)」三 段,及有關債務並無遲延給付、給付不能、不當得利等論述而已,對第二審判 決理由五、(二)、3 部分則悉未論述援用,足認確定終局判決係經詳細斟酌 ,認為該第二審判決理由五、(二)、3 部分之理由未盡妥適而捨棄不用。自 無從因第二審判決有上開理由五、(二)、3 之論述,而論斷確定終局判決已 適用系爭規定。 5、綜上所述,本件原因案件之確定終局判決並未適用系爭規定,聲請人關於系爭 規定之釋憲聲請本應不受理,乃多數意見認予受理,實與司法院大法官審理案 件法第五條第一項第二款及第三項之規定暨上述本院大法官會議決議相違,混 淆程序審查之慣例,本席等歉難同意,爰提出部分不同意見如上。 註一:最高法院九十七年度台上字第二二五二號民事判決,係就財團法人○○市文化 基金會請求中華商業銀行股份有限公司解除契約等事件所為之判決。 註二:行政院金融監督管理委員會 97 年 4 月 16 日金管銀(二)字第 09700095310 號函。 註三:司法院大法官審理案件法第五條第一項規定:「有下列情形之一者,得聲請解 釋憲法:……二、人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害 ,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸 憲法之疑義者。……」 註四:釋憲實務認為「律師懲戒覆審委員會決議」(本院釋字第三七八號解釋)、「 司法院冤獄賠償覆議委員會決定」(釋字第四八七號解釋)、「公務員懲戒委 員會議決」(釋字第六一○號解釋)亦屬確定終局裁判。 註五:參見本院釋字第六一五號解釋理由書。 註六:臺灣臺北地方法院九十六年度重訴字第三七二號民事判決。臺灣高等法院 九十六年度重上字第五○九號民事判決。 註七:參見本院釋字第三九九號、第五八二號、第六二二號解釋理由書。 註八:參考許大法官宗力於另案提供參考之資料:法令雖未經確定終局裁判援用,但 仍以具有重要關聯性而併予審查者,整理本院解釋約有下列情形,1、 與確定 終局裁判所援用法律具有構成要件與法律效果關係者(如處罰條款或後續處置 措施)(釋字第五五八號解釋、第六六四號解釋)。2、 確定終局裁判於解釋 特定法規時作為參考基礎之法令,不論係於裁判中予以援用(釋字第五七六號 解釋)、或未予以援用但意旨相同(釋字第五六九號解釋)。3、 與該具體事 件相關聯且必要之法條,亦即與確定終局裁判所適用法令屬於同一法典、且與 之具有共通規範目的之其他法令,本院得基於闡明憲法真義以維護憲政秩序之 目的,予以審查(釋字第四四五號解釋)。 註九:行政院金融監督管理委員會 97 年 4 月 16 日金管銀(二)字第 09700095310 號函(節錄)內容。說明二部分:「二、有關本會指定中央存 款保險公司接管中華商業銀行,是否等同於清算、破產或重整乙節,按中華商 業銀行經主管機關依銀行法第 62 條派員接管後,依同條規定,不適用公司法 有關臨時管理人、檢查人及重整之規定。次依銀行法第 62 條之 2 規定,銀 行經主管機關派員接管者,銀行之經營權及財產之管理處分權由接管人行使, 並非進行清算、破產或重整。」說明四之(一)、(二)部分:四、「(一 )依中華商業銀行 95 年度次順位金融債券發行要點第 9 點規定,該債券持 有人債權(含本金及利息)之受償順位,除優先於該行股東之剩餘財產分派請 求權外,次於銀行所有存款人及其他一般債權人之債權。(二)承前述,中華 商業銀行被接管後,應暫停非存款債務之清償,俟存款債務受償後仍有剩餘資 金,再依該發行要點第 9 點規定之受償順位清償其他各項債務。」說明五 之(二)部分:五、「(二)目前該等金融債券仍保留於中華商業銀行,未來 中央存款保險公司清理該行未移轉予匯○銀行之資產負債後,如有剩餘財產, 將依受償順位清償之。」 註十:臺灣高等法院九十六年度重上字第五○九號民事判決理由五、(二)、3 記載 :「(二)上訴人得否依民法第 254 條解除金融債券契約?」「3.又關於被 上訴人於被接管後是否應清償金融債券之利息,依金管會函復稱:『(一)由 於中華商業銀行 95 年度發行之次順位金融債券,係屬非存款債務,且該行亦 屬存款保險之要保機構,依存款保險條例第 42 條規定,中央存保公司經主管 機關指定依存款保險條例處理要保機構,進行退場處理或停業清理債務清償時 ,該要保機關之存款債務亦應優先於非存款債務。所謂退場處理即指接管時, 爰中華銀行受接管後,應暫停非存款債務之清償,俟存款債務受償後仍有剩餘 基金,再依受償順位清償其他各項債務。(二)另依 94 年 6 月 22 日修正 之『行政院金融重建基金設置及管理條例』第 4 條規定,本條例修正施行後 ,主管機關處理經營不善金融機構時,該金融機構非存款債務不予賠付。緣行 政院金融重建基金(下稱重建基金)處理中華商業銀行之方式,係以移轉其資 產負債予承受銀行,並由重建基金依上開條例規定之項目及範圍,彌補其資產 小於負債之缺口;又查系爭次順位金融債券發行日期為 95 年 10 月 22 日, 依法不予賠付,該行如於受接管後清償該等金融債券本息,等同清償非存款債 務而擴大重建基金賠付範圍,於法恐有未洽之處。(三)爰此,中央存保公司 已依前揭規定於接管後停止支付本息予債券持有人』,有 97 年 4 月 16 日 金管銀(二)字第 09700095310 號函在卷可參(見本院卷第 94 頁至第 95 頁)。是被上訴人遭接管後,既應暫停非存款債權之清償,俟存款債務受償後 仍有剩餘基金,再依受償順位清償其他各項債務,則被上訴人自無遲延給付金 融債券之情事,而得令上訴人據以解除契約而請求清償本息。」 註十一:參考條文,刑事訴訟法第 393 條:「第三審法院之調查,以上訴理由所 指摘之事項為限。但左列事項,得依職權調查之:一、第三百七十九條各款 所列之情形。二、免訴事由之有無。三、對於確定事實援用法令之當否。四 、原審判決後刑罰之廢止、變更或免除。五、原審判決後之赦免或被告死亡 。」民事訴訟法第 475 條:「第三審法院應於上訴聲明之範圍內,依上 訴理由調查之。但法院應依職權調查之事項,或有統一法令見解之必要者, 不在此限。」 註十二:參考吳明軒先生著,民事訴訟法下冊,98 年 10 月版,第 145 頁「第三 審法院審判之範圍」部分;及林永謀先生著,刑事訴訟法釋論下冊,96 年 9 月版,第 140、141 頁「第三審上訴之職權調查範圍」部分。 抄財團法人○○市文化基金會釋憲聲請書 為解除契約事件,聲請人認臺灣臺北地方法院 96 年度重訴字第 372 號判決( 附件一)、臺灣高等法院 96 年度重上字第 509 號判決(附件二)、及最高法院 97 年度台上字第 2252 號判決(附件三),適用「銀行法」第 62 條以及「行政院 金融重建基金設置及管理條例」第 4 條之規定,發生牴觸憲法之疑義,致聲請人憲 法上保障之權利,受有不法侵害,爰依司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款及第 8 條第 1 項之規定,聲請解釋憲法事: 壹、聲請解釋憲法之目的 一、按「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」「凡人民之其他自由及權利 ,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」「以上各條列舉之自由權利 ,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必 要者外,不得以法律限制之。」憲法第 15 條、第 22 條及第 23 條分別定有明 文。惟臺灣臺北地方法院 96 年度重訴字第 372 號判決、臺灣高等法院 96 年 度重上字第 509 號判決及最高法院 97 年度台上字第 2252 號確定判決,就聲 請人與中華商業銀行股份有限公司(下稱中華銀行)間解除契約等事件,適用民 國(下同)96 年 3 月 21 日修正公布之銀行法第 62 條第 1 項、第 2 項 、第 3 項及第 4 項規定:「銀行因業務或財務狀況顯著惡化,不能支付其債 務或有損及存款人利益之虞時,主管機關應勒令停業並限期清理、停止其一部業 務、派員監管或接管、或為其他必要之處置,並得洽請有關機關限制其負責人出 境。主管機關於派員監管或接管時,得停止其股東會、董事或監察人全部或部分 職權。前二項監管或接管辦法,由主管機關定之。」以及 94 年 6 月 22 日修 正公布之行政院金融重建基金設置及管理條例(下稱金融重建基金條例)第 4 條第 5 項:「本條例修正施行後,主管機關或農業金融中央主管機關處理經營 不善金融機構時,該金融機構非存款債務不予賠付…」等規定,判決聲請人之起 訴、上訴及追加之訴等均駁回,致聲請人因無法依合法有效存在之債權契約,請 求中華銀行依約給付利息或請求解除契約返還本金,聲請人之債權形同消滅,因 認上開銀行法與金融重建基金條例有關規定,侵害聲請人應受憲法第 15 條、第 22 條所保障之財產權與契約自由,並與憲法第 7 條關於平等權保障及第 23 條比例原則之規定不符,而有違憲之疑義,顯有解釋憲法之必要。 二、次按司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權,為憲法第 78 條所明定, 其所為之解釋,自有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依 解釋意旨為之,違背解釋之判例,當然失其效力,此有 鈞院釋字第 185 號解 釋可稽。又人民聲請憲法解釋之制度,除為保障當事人之基本權利外,亦有闡明 憲法真義以維護憲政秩序之目的,故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必 要之法條內容有無牴觸憲法情事而為審理,亦有 鈞院釋字第 455 號解釋理由 書可稽。經查, 鈞院曾於 88 年 7 月 30 日就銀行法、信用合作社法及金融 機構監管接管辦法等相關法規中,對於主管機關作成接管、監管銀行處分時,應 遵循之法律程序作成釋字第 488 號解釋,宣示「…前述銀行法、信用合作社法 及金融機構監管接管辦法所定之各種措施,對銀行、信用合作社之股東(社員) 、經營者及其他利害關係人,既皆有重大影響,該等法規僅就主管機關作成行政 處分加以規定,未能對作成處分前,如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害 關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關(涉及各該地方自治團體經營之 金融機構)之意見設置明文…皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。前述法 規主管機關均應依本解釋儘速檢討修正。」惟查,銀行法於 鈞院上揭解釋文公 布迄今已歷經 6 次修正,信用合作社法亦歷經 5 次修正,而金融機構監管接 管辦法則亦經過財政部 90 年 10 月 2 日(90)台財融(一)字第 0090719754 號令修正發布全文 17 條,上揭三部法規均未遵循 鈞院上揭「… 作成處分前須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治 團體相關機關…」解釋意旨之指示作相關修正,亦顯有違憲之虞,自有併予解釋 之必要。 三、末按,本件解釋應有拘束最高法院 97 年度台上字第 2252 號判決、臺灣高等法 院 96 年度重上字第 509 號判決及臺灣臺北地方法院 96 年度重訴字第 372 號判決之效力(鈞院釋字第 185 號解釋參照),系爭條文如經 鈞院宣告違憲 者,聲請人得依民事訴訟法相關規定提起再審之訴,以資救濟。 貳、疑義或爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文 一、疑義之經過 (一)緣聲請人於 95 年 10 月 12 日、17 日及 11 月 22 日,分別以金額新臺幣 (下同)1,000 萬元、1,900 萬元及 1,700 萬元,向中華銀行購買經行政院 金融監督管理委員會(下稱「金管會」)金融局所核准發行之第 95-5 期、第 95-6 期及第 95-11 期次順位金融債券(附件四)。而依中華銀行所發行之 上開第 95-5 期、第 95-6 期及第 95-11 期金融債券之發行要點第 6 點均 規定「自發行日起每半年單利付息乙次」,發行要點第 5 點同時亦規定上開 第 95-5 期、第 95-6 期及第 95-11 期之金融債券分別於 101 年 6 月 12 日、17 日及 7 月 22 日屆期,於屆期時一次還本。 (二)詎因中華銀行之母集團,即中國力○股份有限公司及嘉○食品化纖股份有限公 司發生財務危機而於 97 年 1 月 5 日向法院聲請重整,引發中華銀行之存 款戶擠兌現象,金管會乃指定中央存款保險公司(下稱「中央存保公司」)自 96 年 1 月 6 日上午零時起接管中華銀行(附件五),中央存保公司並已 取得金管會之授權,得逕行遴聘財務顧問公司辦理資產負債之公開標售,於標 售完成後,並將完成資產負債移轉及賠付作業,使中華銀行退出市場(附件六 )。而中華銀行自接受中央存保公司接管時起,雖仍維持正常代理收付及匯款 等金融業務,然於接管期間,中華銀行之董事、監察人及股東會等所有職權均 停止,中華銀行自斯時起實已形同公司重整或清算等狀態,而金融重建基金自 90 年 7 月設置迄今,其所接管處理之經營不善金融機構,其最終皆以交割 方式辦理,是以在政府設置金融重建基金之後,金融機構已不可能發生清算、 破產或重整之情事。中華銀行則明白宣示將不會依金融債券發行要點之規定, 自發行日起每半年付給聲請人利息乙次或同意聲請人提前還本,聲請人爰依中 華銀行預示拒絕給付之意思表示,依法訴請解除契約,並請求聲請人返還本金 ,如解除契約之請求無理由者,則訴請中華銀行依上開金融債券之發行要點第 6 點約定給付利息。 (三)上開訴訟經臺灣臺北地方法院以 96 年度重訴字第 372 號判決駁回聲請人之 請求,其判決理由謂「…況原告係於 95 年 10 月 12 日、95 年 10 月 17 日、95 年 11 月 22 日向被告購買系爭債券,而銀行法第 62 條於 78 年 7 月 17 日修正時,即已明定『銀行因業務或財務狀況顯著惡化,不能支付其債 務或有損及存款人利益之虞時,主管機關應勒令停業並限期清理、停止其一部 業務、派員監管或接管、或為其他必要之處置,並得洽請有關機關限制其負責 人出境。』此外,行政院金融重建基金設置及管理條例亦係於 90 年 7 月 9 日公布施行,是以兩造締約時,原告於客觀上即可得預見,倘被告財務狀況顯 著惡化,致不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時,中央主管機關即得派 員接管其業務…」等語,亦即適用銀行法第 62 條及金融重建基金條例相關規 定,駁回聲請人前揭請求。 (四)聲請人不服前揭臺灣臺北地方法院判決而提起上訴,經臺灣高等法院於 97 年 6 月 3 日以 96 年度重上字第 509 號判決駁回上訴,判決理由謂「…徵諸 本院函詢金管會關於指定中央存保公司接管被上訴人,是否等同於發行要點第 10 點規定之破產、清算或重整情事乙節?經金管會函復稱:『…按中華商業 銀行經主管機關依銀行法第 62 條派員接管後,依同條規定,不適用公司法有 關臨時管理人、檢查人及重整之規定。次依銀行法第 62 條之 2 規定,銀行 經主管機關派員接管者,銀行之經營權及財產之管理處分權由接管人行使,並 非進行清算、破產或重整。』有金管會 97 年 4 月 16 日金管銀(二)字第 09700095310 號函在卷可稽,是上訴人主張被上訴人遭接管等同於發行要點第 10 點規定之破產、清算或重整之情形,要無足取。」等語,亦即適用銀行法 第 62 條規定而否決聲請人請求解除契約返還本金之請求。另判決理由並謂「 …又關於被上訴人於被接管後是否應清償金融債券之利息,依金管會函復稱: 『…由於中華商業銀行 95 年度發行之次順位金融債券,係屬非存款債務,且 該行亦屬存款保險之要保機構,依存款保險條例第 42 條規定,中央存保公司 經主管機關指定依存款保險條例處理要保機構,進行退場處理或停業清理債務 清償時,該要保機構之存款債務亦應優先於非存款債務。所謂退場處理即指接 管時,爰中華銀行接管後,應暫停非存款債務之清償,俟存款債務受償後仍有 剩餘基金,再依受償順位清償其他各項債務。另依 94 年 6 月 22 日修正之 『行政院金融重建基金設置及管理條例』第 4 條規定,本條例修正施行後, 主管機關處理經營不善金融機構時,該金融機構非存款債務不予賠付。緣行政 院金融重建基金處理中華商業銀行之方式,係以移轉其資產負債予承受銀行, 並由重建基金依上開條例規定之項目及範圍,彌補其資產小於負債之缺口;又 查系爭次順位金融債券發行日期為 95 年 10 月 22 日,依法不予賠付,該行 如於受接管後清償該等金融債券本息,等同清償非存款債務而擴大重建基金賠 付範圍,於法恐有未洽之處。爰此,中央存保公司已依前揭規定於接管後停止 支付本息予債券持有人。』有金管會 97 年 4 月 16 日金管銀(二)字第 09700095310 號函在卷可稽。是被上訴人遭接管後,既應暫停非存款債權之清 償,俟存款債務受償後仍有剩餘基金,再依受償順位清償其他各項債務,則被 上訴人自無遲延給付金融債券之情事,而得令上訴人據以解除契約而請求清償 本息。」等語,亦即適用金融重建基金條例第 4 條規定,駁回聲請人請求依 約給付利息與依給付遲延規定請求解除契約並返還本金之主張,從而判決聲請 人之上訴駁回。 (五)聲請人不服上開臺灣高等法院判決並提起第三審上訴,案經最高法院以 97 年 度台上字第 2252 號判決駁回上訴致全案終告確定。最高法院駁回聲請人上訴 之理由認為「原審依審理之結果,以:…經核於法並無違背,上訴論旨,就原 審取捨證據、認定事實及解釋契約之職權行使,指摘原判決不當,求予廢棄, 非有理由。」等語,駁回聲請人之第三審上訴。 二、涉及之憲法條文 憲法第 7 條平等權、第 15 條財產權、第 22 條其他自由權利及第 23 條 比例原則等規定。 、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、確定判決所適用之銀行法第 62 條及金融重建基金條例第 4 條等相關規定,已 構成侵害聲請人憲法上所保障之財產權與契約自由: (一)按「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」「凡人民之其他自由及權 利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」「以上各條列舉之自由 權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利 益所必要者外,不得以法律限制之。」憲法第 15 條、第 22 條及第 23 條分 別定有明文。次按人民之財產權及契約自由,為憲法第 15 條及第 22 條所保 障。國家對上開自由權利之限制,應以法律定之,其限制且須符合比例原則, 始符憲法第 23 條規定之意旨。」有 鈞院釋字第 643 號、第 580 號等解 釋意旨可資參照。又 鈞院釋字第 576 號解釋亦宣示「契約自由為個人自主 發展與實現自我之重要機制,並為私法自治之基礎,除依契約之具體內容受憲 法各相關基本權利規定保障外,亦屬憲法第 22 條所保障其他自由權利之一種 」,而對於人民財產權之保障範圍,依 鈞院釋字第 600 號及第 400 號解 釋意旨可知「憲法第十五條規定,人民之財產權應予保障,旨在確保個人依財 產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能」,此於 鈞院釋字第 596 號解釋理由書所稱「憲法第十五條保障人民之財產權,使財產所有人得依財產 之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,以確保人民所賴以維繫個人 生存及自由發展其人格之生活資源」有異曲同工之妙。由此可知,人民之財產 權所關係者,乃事關個人生存及自由發展其人格與生活資源之重要性,因此憲 法對於人民財產權之保障,理應確保個人能依財產之存續狀態而行使其自由使 用、收益及處分財產之權能,而免於遭受國家公權力任意剝奪之危險。 (二)經查,系爭規定中,銀行法第 62 條第 1 項,乃以銀行因業務或財務狀況顯 著惡化,不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時,作為主管機關對於該銀 行作成勒令停業並限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管,或其他必要 處置等行政處分之要件。然而,何謂「銀行因業務或財務狀況顯著惡化,不能 支付其債務或有損及存款人利益之虞」,系爭規定文義並非具體明確,且未列 舉出客觀統一標準,於實務上則委諸金融主管機關依其職權認定之,因此上開 規定是否有違法律明確性原則而易流於恣意認定之弊,容有疑義。 (三)且查,倘主管機關認定銀行有上開「業務或財務狀況顯著惡化,不能支付其債 務或有損及存款人利益之虞時」,主管機關即可逕行對該銀行作成「令停業並 限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管,或其他必要處置」等行政處分 ,而上開「令停業並限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管,或其他必 要處置」行政處分,皆足以嚴重干預並影響受處分銀行之營業自由,甚而進一 步衝擊銀行債權人之債權存續與行使自由,影響層面可謂甚為廣泛。詎上開規 定並未要求主管機關在作成令停業或派員監管或接管等行政處分前,對於受處 分之銀行採取例如「提出警告」或「限期改善」等較為輕微緩和之措施,同時 也未要求主管機關在作成上開行政處分前,先行聽取該金融機構股東、社員、 經營者或利害關係人陳述意見,或是徵詢地方自治團體相關機關之意見。則顯 然上開規定,使得作成行政處分之主管機關不必經過任何正當合理之程序,即 可輕易介入銀行與其債權人間之私經濟市場交易領域,並加以干涉或限制權利 人之權利行使,顯然上揭規定實有過度侵害人民之財產權之存續狀態及自由收 益處分權限,對於交易安全、市場自由經濟等私法自治領域已造成嚴厲的侵害 。 (四)進一步言之,上開規定容許主管機關對於銀行施以勒令停業、派員監管或接管 等嚴厲的行政處分,受害者不但是銀行業者本身,包括銀行之債權人亦同樣身 受其害。蓋適用行政院金融重建基金條例第 4 條第 5 項「本條例修正施行 後,主管機關或農業金融中央主管機關處理經營不善金融機構時,該金融機構 非存款債務不予賠付。」的結果,乃是主管機關介入「處理」(包括勒令停業 、監管或接管)銀行的同時,將導致許多對於銀行取得債權之債權人求償無門 ,因為銀行債權人向法院提起訴訟請求銀行履行債務時,將會遭致法院依據上 開金融重建基金第 4 條第 5 項「該金融機構非存款債務不予賠付」規定, 而判決駁回銀行債權人之訴訟,本案聲請人所遭遇之困境即屬此例。換言之, 本案聲請人對於中華銀行之金融債券債權契約,已因原審法院適用上開銀行法 第 62 條及金融重建基金條例第 4 條第 5 項規定,導致契約之效力「形同 虛設」,聲請人既無法依金融債券契約內容請求中華銀行依約給付利息,亦無 法依民法債務不履行相關規定向中華銀行主張解除契約返還本金,顯然聲請人 憲法上所應受保障之財產權與契約自由皆已受限制,甚至是完全被剝奪! 二、確定判決所適用之金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債 務不予賠付」之規定,違反憲法第 7 條關於人民平等權之保障規定: (一)按憲法第 7 條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派 ,在法律上一律平等。」而所謂「法律上一律平等」,依 鈞院歷年來之解釋 ,咸認為憲法第 7 條規定人民在法律上一律平等,其內涵並非指絕對、機械 之形式上平等,乃係保障人民在法律上地位之實質平等(鈞院釋字第 648 號 、第 647 號及第 596 號等解釋參照)。至於規範是否違反平等權之保障, 依 鈞院歷年來所採取之審查標準,亦即如對相同事物為差別待遇而無正當理 由,或對於不同事物未為合理之差別待遇,均屬違反平等原則。法規範是否符 合平等原則之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲 ,其所採取之分類與規範目的之達成之間,是否存有一定程度的關聯性,以及 該關聯性應及於何種程度而定(鈞院釋字第 649 號、第 626 號及第 593 號等解釋意旨參照)。進一步言之,憲法平等原則最重要之內涵為相同事物應 為相同處理,不同事物應為不同處理。除有合理正當之理由外,不得為差別待 遇。蓋平等權為所有基本權之基礎,國家對人民行使公權力時,無論其為立法 、行政或司法作用,不得有不合理的差別待遇。其合理之比較標準,僅能由構 成法律「內在體系」之原則,亦即由法律所根據之價值或原則得之。此種原則 乃立法者為一具體之事物範疇,所設定之有拘束力之比較標準或正義標準。憲 法之平等原則,所要求者係保障人民在法律上地位之實質平等,雖並不禁止法 律依事物之本質,就事實狀況之差異而為合理之不同規範,然若事物本質並無 不同,而立法為不同之規範者,自與憲法上之平等原則有違。 (二)經查,系爭行政院金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款 債務不予賠付」之立法規定,將金融機構之債權人分類為「存款債權人」與「 非存款債權人」,並且對於「非存款債權人」不予賠付,亦即認為金融機構對 於非存款債權人無給付義務(本案臺灣高等法院 96 年度重上字第 509 號判 決理由即採此見解)。惟查,債權的種類甚多,舉凡存款債權與非存款債權, 皆同屬於一般人對於銀行取得之債權,而本案聲請人對於中華銀行所取得之金 融債券契約,與一般銀行與存戶間之存款債權契約,二者之性質同為消費借貸 契約之一種(註一),事務之本質並無不同,實無理由差別待遇,而認為存款 債權應予保障,即非存款債權(即本案聲請人之金融債券契約)則可不必保障 (即不予賠付)。縱使立法者認為存款債權應該優先保障,則立法者所應採取 的立法例應該是「…金融機構存款債務之賠付順位優先於非存款債務」,而非 規定成「…該金融機構非存款債務不予賠付」,蓋依前者立法例,則金融機構 之非存款債權人之債權仍有受清償、權利獲得滿足之機會,但若依後者的立法 例,則金融機構之非存款債權人之債權將毫無獲得清償滿足的一天!立法者此 一立法例,已明顯嚴重侵害金融機構之非存款債權人之財產權,對於存款債權 人之財產權保障與對於非存款債權人之財產權保障已有所差別待遇,且差別待 遇之手段與目的之間並無任何實質關聯性可言。 (三)再者,觀諸金融重建基金條例第 4 條第 5 項於 94 年 6 月 22 日修正時 之修正理由,依行政院提案說明僅僅謂「四、增訂第四項規定以清算方式處理 經營不善金融機構時,非存款債務不予賠付為原則…」等語(附件七),竟無 隻字片語說明何以非存款債務不予賠付的理由何在。而嗣後通過之金融重建基 金條例第 4 條第 5 項修正規定,則係立法院黨團協商通過的修正條文,協 商過程及修正理由亦均未見立法者加以說明(附件八)。上開金融重建基金條 例第 4 條第 5 項規定的修法理由既然付之闕如,則此一規定究竟有何必要 性與合理性,實難理解。 (四)縱使有論者認為金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債 務不予賠付」,是為了避免所謂的「道德風險」(註二)(附件九)。姑且不 論該「道德風險」四字之語意是否有語焉不詳的嫌疑,「道德風險」的具體涵 義究竟所指為何,亦殊難費解!難道所有金融機構之非存款債權人之債權取得 ,皆可毫無理由地認為是具有道德風險性質乎?或謂非存款債權人為維護債權 利益而提起訴訟請求法院裁判命金融機構賠付(本案聲請人即屬此例),即會 引發道德風險乎?所謂「為避免道德風險…」因此而立法規定非存款債權不予 賠付的說法,顯然毫無說服力可言。 三、確定判決所適用之金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債 務不予賠付。」之規定,已違反憲法第 23 條比例原則之要求: (一)按「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障 。」「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維 持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」憲法第 22 條及第 23 條分別定有明文。另按憲法第 15 條保障人民之財產權,使財產所 有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,以確保人民所 賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源。惟為求資源之合理分配,國 家自得於不違反憲法第 23 條比例原則之範圍內,以法律對於人民之財產權予 以限制,此有 鈞院釋字第 596 號解釋參照。另按人民之財產權應予保障, 憲法第 15 條設有明文。惟基於增進公共利益之必要,對人民依法取得之土地 所有權,國家並非不得以法律為合理之限制,此項限制究至何種程度始逾人民 財產權所應忍受之範圍,應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡 量,如手段對於目的而言尚屬適當,且限制對土地之利用至為輕微,則屬人民 享受財產權同時所應負擔之社會義務,國家以法律所為之合理限制即與憲法保 障人民財產權之本旨不相牴觸,此亦有 鈞院釋字第 564 號解釋意旨可稽。 申言之,國家對人民基本權利之限制,不僅應符合上開憲法第 23 條要求之法 律保留原則,更以比例原則作為法律保留之界線,俾強調國家在進行基本權干 預時,不得為達目的而不擇手段,應綜合考量目的之正當性、手段之必要性及 限制之妥當性,以免對於人民基本權造成過度侵害。因此,比例原則實乃依循 憲法第 23 條所謂「必要性」之精義演繹而生,通說認為比例原則具有憲法位 階之法律原則,有拘束立法、行政、司法之效力。法律、行政行為及法律裁判 均不得違反比例原則,違反比例原則即屬違憲。比例原則乃禁止過當原則,亦 即干涉與介入之手段必須適於所欲達成之目的,同時其手段應為必要,且手段 不得與所追求之目的不成比例。 (二)經查,系爭金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債務不 予賠付。」之立法規定,立法者所採取之手段乃是使人民合法有效存續的財產 權,因「不予賠付」之規定而喪失原有財產權之自由收益權能,此一規定導致 金融機構之非存款類債權人因而無法向金融機構請求賠付(參見原臺灣高等法 院 96 年度重上字第 509 號判決),則立法者介入並干涉金融機構與其非存 款類債權人間之手段,已對非存款類債權人之財產權造成侵害,而該侵害手段 是否具有必要性?容有商榷之餘地。且查立法者上開規定之立法目的為何?是 否僅係為保障存款債權人之債權能充分受償,抑或兼有維護金融市場之安定作 用?倘兼有維護金融市場安定之目的者,則上開不予賠付之規定,難道即不會 引發該金融機構之非存款類債權人之反彈或恐慌乎(註三)?又或者非存款類 債權人本即毋須立法加以保障?客觀而論,立法者其實可以就上開金融機構之 非存款債務,訂定賠付最低限額或最高限額之限制規定,用以代替完全不予賠 付之立法方式,或者另以「存款債務優先於非存款債務受償」之立法方式,以 達其所謂保障存款戶的立法目的,同時也能有效維護金融市場之安定作用。然 而,現行金融重建基金條例第 4 條第 5 項規定,等於是以完全犧牲剝奪非 存款債權人權利之方式,來安撫與滿足存款債權人之權益,此一立法方式,難 道毫無斟酌餘地? 四、縱使認為金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債務不予賠 付。」之規定並未違憲,然而該金融機構之非存款債權人既已因公益而遭受特別 犧牲,國家依法應給予補償,始屬合法: (一)按憲法第 15 條規定,人民之財產權應予保障,故國家因公用或其他公益目的 之必要,雖得依法徵收人民之財產,但應給予合理之補償。此項補償乃因財產 之徵收,對被徵收財產之所有權人而言,係為公共利益所受之特別犧牲,國家 自應予以補償,以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。而憲法第 15 條關於財產權之保障具有雙重功能,除具制度保障與個人保障外,並具存續保 障與價值保障之功能。憲法保障財產權之主要目的,並不在於禁止對財產權之 無補償的剝奪,而是在於確保財產權人能擁有其財產權,藉以對抗國家之違法 侵害。因此,財產權保障原則上是一種存續保障,祇有在國家基於公益上需要 ,依法加以合法侵害(如公用徵收)時,財產權之存續保障,始由價值保障替 代之,財產權人只有在憲法所規定之公用徵收之條件下,才忍受國家對其財產 權之侵害。…由於現代自由民主之法治國家,莫不在憲法上揭櫫財產權應予保 障,但另一方面亦承認基於公益上之需要,得徵收私有財產權,故為調和財產 權保障與公用徵收間之失調關係,乃承認因公用徵收所生之特別犧牲,應由社 會全體共同負擔之,期在公益與私益之調和下,仍能達成財產權保障之目的, 此種調和之法律技術手段,即為徵收補償。準此,徵收補償是基於公負擔平等 思想。故徵收補償實具有彌補因公用徵收所生之財產變動,藉使被徵收關係人 能夠在獲得與被徵收標的物同種類或等值之物,以回復其未被徵收前之財產狀 況之功能。以上有 鈞院釋字第 652 號解釋意旨暨葉百修大法官部分協同意 見書可資參照。 (二)經查,系爭金融重建基金條例第 4 條第 5 項「…該金融機構非存款債務不 予賠付。」之立法規定,是否亦為國家基於公益上之需要(亦即為求保障該金 融機構之存款債權皆能充分受償),因而立法加以「徵收」該金融機構之非存 款債權?倘果係如此者,則該金融機構之非存款債權人因上開不予賠付之規定 所生之特別犧牲,揆諸前揭解釋暨部分協同意見書意旨,是否應由社會全體共 同負擔之,期在公益與私益之調和下,達成財產權保障之目的?換言之,難道 國家不用對於「不予賠付」之金融機構非存款類債權人,就其所受到之損失作 犧牲補償乎? (三)末應敘明者,乃 鈞院曾於 88 年 7 月 30 日就銀行法、信用合作社法及金 融機構監管接管辦法等相關法規中,對於主管機關作成接管、監管銀行處分時 ,應遵循之法律程序作成釋字第 488 號解釋,宣示「…前述銀行法、信用合 作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施,對銀行、信用合作社之股東 (社員)、經營者及其他利害關係人,既皆有重大影響,該等法規僅就主管機 關作成行政處分加以規定,未能對作成處分前,如何情形須聽取股東、社員、 經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關(涉及各該地方 自治團體經營之金融機構)之意見設置明文…皆與憲法保障人民財產權之意旨 未盡相符。前述法規主管機關均應依本解釋儘速檢討修正。」惟查,銀行法於 鈞院上揭解釋文公布迄今已歷經 6 次修正,信用合作社法亦歷經 5 次修正 ,而金融機構監管接管辦法則亦經過財政部 90 年 10 月 2 日(90)台財融 (一)字第 0090719754 號令修正發布全文 17 條,上揭三部法規均未遵循 鈞院上揭「…作成處分前須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見 或徵詢地方自治團體相關機關…」解釋意旨之指示作相關修正,參照 鈞院受 理人民聲請憲法解釋之制度,除為保障當事人之基本權利外,亦有闡明憲法真 意以維護憲政秩序之目的,故解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法 條內容有無牴觸憲法情事而為審理。經查,上揭銀行法及信用合作社法,與金 融機構監管接管辦法既未遵循 鈞院解釋意旨作相關修正而顯有違憲之虞, 鈞院自有併予解釋之必要。 (四)綜上所陳,臺灣臺北地方法院 96 年度重訴字第 372 號民事判決、臺灣高等 法院 96 年度重上字第 509 號民事判決及最高法院 97 年度台上字第 2252 號確定民事判決所適用之銀行法第 62 條及金融重建基金條例第 4 條第 5 項等相關規定,違反憲法平等原則、比例原則,構成對憲法保障人民財產權之 侵害。為此懇請 鈞院鑒核,賜准解釋憲法,以保人民權益。 肆、關係文件之名稱及件數 附件一:臺灣臺北地方法院 96 年度重訴字第 372 號判決書乙份。 附件二:臺灣高等法院 96 年度重上字第 509 號判決書乙份。 附件三:最高法院 97 年度台上字第 2252 號判決書乙份。 附件四:中華銀行發行之第 95-5 期、第 95-6 期及第 95-11 期金融債券資訊 表乙份。 附件五:行政院金融監督管理委員會 96 年 1 月 5 日新聞稿乙份。 附件六:行政院金融監督管理委員會 96 年 1 月 9 日新聞稿乙份。 附件七:立法院公報第 94 卷第 41 期,委員會紀錄第 383 頁。 附件八:立法院公報第 94 卷第 40 期,院會紀錄第 293-294 頁。 附件九:立法院公報第 94 卷第 41 期,委員會紀錄第 384-389 頁。 註一:學者鄭玉波、劉連煜均認為金融債券契約相當於公司債契約,並認為公司債契 約大體上仍為消費借貸契約,參見賴源河等著,《新修正公司法解析》,頁 352、363-364,2002 年 1 月,元照出版有限公司出版。鄭玉波著,劉連煜 增訂,《公司法》,頁 174,2000 年 10 月,三民書局出版。 註二:立法委員李紀珠等 50 人提案、委員劉憶如等 107 人修正提案、委員蔡正元 等 41 人提案,均認為金融重建基金條例第 4 條第 5 項之修正規定,係為 避免道德風險或減低道德危機發生,以穩定金融市場之穩定。詳參立法院公報 第 94 卷第 41 期,委員會紀錄第 384-389 頁。 註三:如同於 2008 年 9 月 14 日正式宣布申請破產保護和重整的全美第四大投資 銀行雷曼兄弟(Lehman Brothers) ,負債高達 6130 億美元,不僅成為美國 史上最大一起企業破產事件,受害之非存款債權人亦遍布全世界各地。於臺灣 方面的受害者,以銀行業者為例,持有雷曼兄弟股票、發行債券及放款,總規 模約新臺幣 100 餘億元,至於非銀行業者,則有為數約 5 萬多位民眾購買 雷曼兄弟所發行之連動債券,依銀行公會統計,截至 11 月 14 日止求償案件 3,360 件(其中雷曼債 817 件),累計總金額 83.16 億元,受害民眾亦發 起自救之運動,數度向立法院及金管會、銀行公會等單位陳情。以上參考中央 社 2008/9/15、9/17 新聞與行政院金融監督管理委員會 2008 年 11 月 19 日新聞稿,資料出處:http://www.fscey.gov.tw/ct.asp?xItem=5091592&ctN ode=17&mp=2 此 致 司 法 院 公鑒 聲 請 人:財團法人○○市文化基金會 代 表 人:張 ○ 榮 代 理 人:李 永 裕 律師 中 華 民 國 97 年 12 月 22 日 (附件三) 最高法院民事判決 97 年度台上字第 2252 號 上 訴 人 財團法人○○市文化基金會 法定代理人 張 ○ 榮 訴訟代理人 李 永 裕 律師 被 上訴 人 中○商業銀行股份有限公司 法定代理人 陳 ○ 一 訴訟代理人 鄭 建 國 律師 上列當事人間請求解除契約等事件,上訴人對於中華民國九十七年六月三日臺灣高等 法院第二審判決(九十六年度重上字第五○九號),提起上訴,本院判決如下: 主 文 上訴駁回。 第三審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 本件上訴人主張:伊於民國九十五年十月十二日、同年月十七日及同年十一月二十二 日分別以新臺幣(下同)一千萬元、一千九百萬元及一千七百萬元向被上訴人購買經 行政院金融監督管理委員會(下稱金管會)金融局所核准發行第九五之五期、第九五 之六期及第九五之十一期之次順位金融債券(下稱系爭金融債券)。該金融債券發行 要點(下稱發行要點)第六點規定自發行日起每半年單利付息乙次,第五點規定上開 各期金融債券依序分別於一百零一年六月十二日、同年月十七日及同年七月二十二日 屆期一次還本。嗣因被上訴人之存款戶發生擠兌現象,金管會乃指定中央存款保險公 司(下稱中央存保公司)自九十六年一月六日上午零時起接管被上訴人,被上訴人實 已形同公司重整或清算等狀態,其嚴重性無異於清算、破產或重整等情形,伊自得依 發行要點第十點規定要求被上訴人提前償還本金。又九五之五期之付息日期已於九十 六年四月十二日屆至,經伊催告被上訴人給付利息,被上訴人拒絕履行,伊得依民法 第二百五十四條之規定解除金融債券契約。爰依發行要點第十點、民法第二百五十九 條第二款之規定,並於原審追加依民法第二百六十六條第二項規定為請求等情,就其 中第九五之五期部分,先位聲明求為命被上訴人給付一千萬元,及加計自起訴狀繕本 送達翌日起算法定遲延利息之判決。 上訴人又主張:倘認伊之先位之訴無理由,則依發行要點第六點規定,被上訴人應於 九十六年四月十二日、同年十月十二日給付屆期債券利息。且被上訴人就將來各期利 息債務,亦顯有到期不履行之虞,伊有預為請求之必要等情,爰於原審追加備位聲明 求為命被上訴人給付前揭已到期之二次債券利息七十四萬五千元,及加計自追加起訴 狀繕本送達翌日起算法定遲延利息,並自九十七年四月十二日起至一百零一年四月十 二日止於每年四月十二日、十月十二日及一百零一年六月十二日,各給付伊三十七萬 二千五百元,各部分並加計自各期支付日翌日起算法定遲延利息之判決。 被上訴人則以:系爭金融債券非屬存款,既不受中央存保公司存款保險之保障,且不 得中途解約,於債券未到期前,上訴人並無要求賣回之權利,伊亦無向持有人買回之 義務。另發行要點已明定系爭金融債券之受償順位,除優先於伊股東之剩餘財產分配 請求權外,次於所有存款人及其他一般債權人之債權。又伊因經營不善,經金管會列 為金融重建基金處理對象後,依據行政院金融重建基金設置及管理條例第十條第一項 第二款規定,上訴人已不得請求伊買回或支付利息,自不生要求伊提前償還本金之問 題。伊遭中央存保公司依法接管時,先順位之存款債權及其他一般債權,已有無法足 額受償之情形,上訴人之劣後債權實無從依發行要點規定要求提前償還本金。伊遭中 央存保公司接管,亦與破產、清算、重整情形不同,兩者性質既然有異,自無比附援 引之餘地等語,資為抗辯。 原審依審理之結果,以:查被上訴人經金管會於九十六年一月五日依銀行法第六十二 條及第六十二條之二規定,指定中央存保公司自九十六年一月六日零時起接管,並停 止被上訴人股東會、董事及監察人之職權,固為兩造所不爭。惟主管機關派員接管銀 行之目的,係在整理問題金融機構,杜絕該銀行有繼續舞弊情事,俾其恢復銀行之正 常經營能力。而破產之目的係在消滅法人人格所為清理債務之程序,公司重整之目的 在於清理債務及維持企業,公司清算則是為了終結公司現存的各種法律關係和了結公 司債務,公司破產、重整或清算,與前揭行政接管目的均不同,其法律性質亦顯有差 異。金管會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函說明 二亦認:「依銀行法第六十二條之二規定,銀行經主管機關派員接管者,銀行之經營 權及財產之管理處分權由接管人行使,並非進行清算、破產或重整。」,有該金管會 函在卷可參。且依發行要點第九點規定,上訴人之金融債券債權(本金及利息)之受 償順位,除優先被上訴人股東之剩餘財產分派請求權外,次於銀行所有存款人及其他 一般債權人之債權。故在被上訴人未完全清償一般存款人及其他一般債權人債權時, 上訴人對被上訴人之金融債券無從行使。如認被上訴人於被接管時,上訴人得提前請 求償還,迫令被上訴人清償存款人及其他一般債權,乃加速被上訴人財務惡化而致破 產,此顯非行政接管之目的。上訴人主張被上訴人被接管時,應類推適用發行要點第 十點規定:「本債券除因本行發生清算、破產或重整之情事外,本債券之持有人不得 要求提前償還」,上訴人要求提前清償,顯屬無據,不足為採。系爭債券應於九十六 年四月十二日、同年月十七日、同年五月二十二日給付利息,而上訴人曾於九十六年 四月十九日催告被上訴人給付利息,經被上訴人函覆停止給付利息,固為兩造所不爭 。惟依發行要點第九點規定,系爭金融債券之本金及利息既均屬劣後債權,被上訴人 自應優先清償存款債權及一般債權人之債權後,始負有於約定期限支付利息予上訴人 之義務。而被上訴人業經中央存保公司接管,其確有業務或財務狀況顯著惡化,顯已 無法清償存款債權及一般債權,被上訴人自無於上開期限按期支付利息予上訴人之義 務,即無遲延給付可言。另參酌金管會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七 ○○○九五三一○號函說明四之(二)所載被上訴人遭接管後,應暫停非存款債權之 清償,俟存款債務受償後仍有剩餘資金,再依發行要點第九點規定之受償順位清償其 他各項債務等意見,亦應認被上訴人無遲延給付金融債券債務之情事。從而上訴人依 民法第二百五十四條給付遲延解除契約之規定,解除契約,亦非有據。又金融債券之 債務,僅屬金錢債務,非屬給付不能之法律規範內,且金融債券之債務應俟存款債務 受償後仍有剩餘資金,再依發行要點第九點規定清償之,被上訴人應償還之金融債券 債務,並無給付不能之情事。被上訴人以上訴人已陷於給付不能,依民法第二百六十 六條第二項不當得利之規定,請求被上訴人返還其已支付之本金,亦屬無據。至上訴 人雖主張系爭金融債券縱屬劣後債權,乃分配次序在後之問題,並非訴訟實施權劣後 或無訴訟實施權之問題,故不得阻卻伊提起訴訟獲得確定判決作為執行名義云云。惟 系爭金融債券債權並未屆清償期,上訴人不得請求被上訴人提前清償,即無從為令被 上訴人給付之判決。且目前系爭金融債券仍保留於被上訴人處,未來中央存保公司清 理被上訴人未移轉予匯○銀行之資產負債後,如有剩餘財產,將依受償順位清償之, 亦有金管會九十七年四月十六日金管銀(二)字第○九七○○○九五三一○號函說明 五之(二)在卷可考,上訴人得分配之金額尚未確定,自無從為命被上訴人給付之判 決,上訴人此部分主張,並無足取。又被上訴人自被接管後,應暫停非存款債務之清 償,未來中央存保公司清理被上訴人未移轉予匯○銀行之資產負債後,如有剩餘財產 ,將依受償順位清償之,已如前述,上訴人請求被上訴人給付已屆期及未到期之利息 ,亦無理由,不應准許。從而,上訴人本於發行要點第十點、民法第二百五十四條、 第二百五十九條第二款、第二百六十六條第二項規定,先位聲明請求被上訴人給付一 千萬元本息,及依發行要點第六點規定,備位聲明請求被上訴人給付金融債券已到期 及未到期之本息,均無理由,不應准許等詞,因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決 ,駁回其上訴及追加之訴,經核於法並無違背。上訴論旨,就原審取捨證據、認定事 實及解釋契約之職權行使,指摘原判決不當,求予廢棄,非有理由。 據上論結,本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一 項、第七十八條,判決如主文。 中 華 民 國 97 年 10 月 24 日 (本件聲請書其餘附件略)