理 由 書： 地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限， 業經本院釋字第四六七號解釋在案。所謂自主組織權係謂地方自治團體在 憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構 )或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及 其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限（ 參照地方制度法第二十八條第三款）。中華民國八十八年一月二十五日地 方制度法公布實施後，各級地方自治團體之機關及職位之設置程序，應由 地方立法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則，制定組織自治條 例，始得辦理，此觀該法第二十八條、第五十四條及第六十二條之規定甚 明。違反此一程序設立之機關及所置人員，地方立法機關自得刪除其相關 預算、審計機關得依法剔除、追繳其支出。惟職位之設置法律已有明確規 定，地方立法機關對於是否設置或員額多寡並無裁量之餘地，而訂定相關 規章尚須相當時日者，經中央主管機關同意由各該地方行政機關先行設置 並依法任命人員，係因應業務實際需要之措施，於過渡期間內，尚非法所 不許。至法律規定得設置之職位，地方自治團體既有自主決定設置與否之 權限，自應有組織自治條例之依據方可進用，乃屬當然。 地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地方立法機關議決之 自治事項，或依同法第三十條第一項至第三項決議之地方法規，與憲法、 法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。發生上述無效情形 時，依第四十三條第四項規定，直轄市議會議決事項由行政院予以函告， 縣（市 )議會議決事項由中央各該主管機關予以函告，鄉（鎮、市 )民代 表會議決事項由縣政府予以函告。第四十三條第五項「第一項至第三項議 決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲 請司法院解釋之」及第三十條第五項「自治法規與憲法、法律權之法規、 上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲 請司法院解釋之」之規定，均係指對相關業務有監督自治團體權限之各級 主管機關，對議決事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚 有疑義，而未依相關規定逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地 方自治團體對函告內容持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，該地 方立法機關經會議決議得視其性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令，其 聲請程式適用司法院大法官審理案件法第八條第一項或第二項之規定；如 受函告無效者為自治規則由該地方自治團體最高層級之行政機關（即直轄 市政府、縣、市政府、鄉、鎮、市公所 )聲請本院解釋憲法或統一解釋法 令，並無須經由上開審理案件法第九條之層轉程序。蓋聲請解釋之標的既 係中央主管機關或上級政府函告無效，內容且涉及地方自治團體之自治權 限，該中央主管機關或上級政府已成為爭議之一造，自無更由其層轉之理 。如受函告之法規為委辦規則，依地方制度法第二十九條之規定，原須經 上級委辦機關核定後始生效力，受函告無效之地方行政機關應即接受，尚 不得聲請本院解釋。又地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之 爭議時，應依同法第三十八條、第三十九條等相關規定處理，亦不得逕向 本院聲請解釋。又地方制度法既無與司法院大法官審理案件法第五條第一 項第三款類似之規定，允許地方立法機關部分議員或代表行使職權適用憲 法發生疑義或發生法律牴觸憲法之疑義，得聲請本院解釋，各級地方立法 機關自不得通過決議案，一面又以決議案有牴觸憲法、法律、或其他上位 規範而聲請解釋，致違禁反言之法律原則。 有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第七十五條 對地方自治團體之行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所） 辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項，認是否違背憲法、法律或 其他上位規範尚有疑義，未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其 執行者，得依同條第八項規定聲請本院解釋。其未經本院解釋而逕予撤銷 、變更、廢止或停止執行之行為，受處分之地方自治團體仍持不同見解， 可否聲請本院解釋，同條第八項文義有欠明確。衡諸憲法設立釋憲制度之 本旨，係授予釋憲機關從事規範審查權限（參照憲法第七十八法官組成之 憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文第五條），尚不及 於具體處分行為違憲或違法之審查。從而地方自治團體依第七十五條第八 項逕向本院聲請解釋，應限於上級主管機關之處分行為已涉及辦理自治事 項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經 上級主管機關函告無效，無從依同法第三十條第五項聲請解釋之情形。至 於因上級主管機關之處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情 事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審 級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官 審理案件法第五條第一項第二款之要件，亦非不得聲請本院解釋。至若無 關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題，亦不屬前開得提起行政訴 訟之事項，而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限 爭議，則應循地方制度法第七十七條解決之，尚不得逕向本院聲請解釋。 地方自治團體行使職權，就非屬前述之事項聲請解釋憲法或統一解釋法律 ，其聲請程序應分別以觀：地方立法機關經各該議會之決議，得依司法 院大法官審理案件法第五條第一項第一款或第七條第一項第一款，分別聲 請本院為憲法解釋或統一解釋，無須經由上級機關層轉，此亦為本院受理 該類案件之向例（參照釋字第二六○號、第二九三號、第三○七號解釋) 。直轄市、縣（市）之行政機關（即各該政府）辦理自治事項，發生上 開司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議，或同法第 七條第一項第一款見解歧異，且依其性質均無受中央主管機關所表示關於 憲法或法令之見解拘束者，基於憲法對地方自治建立制度保障之意旨，各 該地方政府亦得不經層轉逕向本院聲請解釋。直轄市、縣（市）之行政 機關執行中央委辦事項，本應接受中央主管機關指揮監督，如有適用憲法 發生疑義或適用法律發生見解歧異，其聲請本院解釋，仍應依司法院大法 官審理案件法第九條之程序提出。又地方行政機關依職權執行中央法規， 而未涉及各該地方自治團體之自治權限者亦同。均併此指明。 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 王澤鑑 劉鐵錚 謝在全 黃越欽 陳計男 楊慧英 戴東雄 董翔飛 林永謀 施文森 王和雄 曾華松 蘇俊雄 孫森焱 抄台中市議會聲請書 中華民國八十八年七月十六日八八中市十四議 法字第一五二二號 受文者：司法院 主 旨： 壹、有關台中市政府，未依地方制度法第六十二條第二項擬定台中市政府組織自治條 例，經台中市議會同意後，任用佈達副市長，因主管機關內政部對同一法律之釋 示，尚有疑義，爰依司法院大法官審理案件法第八條第二項之規定，提請 貴院 大法官解釋惠復。 貳、又台中市議會第十四屆第三次大會在台中市政府組織自治條例未立法，編制內並 無副市長之職稱及配置，即行議決通過副市長之薪資預算，是否違反地方制度法 第四十三條第二項，依同條第五項，請 貴院解釋惠復。 說 明： 壹、 一、聲請統一解釋之目的 （一）台中市議會（下稱本會）第十四屆第三次大會，審議八十八年下半年及八十九 年度預算時，鑒於台中市政府組織規程並未修訂，編制內並無副市長之職稱及 配置，而台中市政府已先行任用佈達副市長，因而就法律適法性提出質疑，而 由本會議員張德榮建議（見附件一），由本會以八十八中市十四議法字第一一 二九號函（見附件二），請司法院釋示。 （二）惟內政部前以台（88）內民字第八八○四六五二號函（見附件三）答稱：副市 長在「台中市政府組織自治條例」制定公布前先行任用佈達，尚無違反地方制 度法第六十二條之規定。 （三）內政部上開函釋，是否牴觸地方制度法第六十二條第二項之規定，實有統一解 釋之必要，俾資遵循。 二、法律見解歧異之經過 （一）查地方制度法於八十八年一月二十五日經總統令制定公布，其第六十二條第二 項規定：「縣（市）政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各縣（ 市）政府應依準則擬訂組織自治條例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查 」。 （二）但內政部以：「各縣（市）政府置副縣（市）長一至二人，係地方制度法明定 設置之職位，在縣（市）政府組織未依地方制度法規定訂定各該組織自治條例 前，得由縣（市）長依法先行任命。」故副市長在「台中市政府組織自治條例 」制定公布前先行任用佈達，尚無違反地方制度法第六十二條之規定。惟日後 「台中市政府組織自治條例」依地方制度法第六十二條及「地方行政機關組織 準則」規定制定公布後，有關副市長之設置，自應依該條例之規定辦理。 三、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 （一）查地方制度法係經總統明令公布之法律，其有關人員配置涉及到人民權利義務 、預算編列及各地方實際狀況需要，故法律明文規定，各縣市政府擬定組織自 治條例後，尚須經縣市議會同意，才符合法定程序。 （二）但台中市政府設置副市長未擬組織自治條例送市議會同意，即行任用佈達副市 長，其後又編列副市長之薪資預算，再編列副市長之公務座車、交際費預算。 另外，其以副市長職務簽發之公文效力，在組織自治條例未確定前，其適法性 均有疑義。 （三）按行政命令與法律牴觸者無效。地方制度法對各縣市政府之組織，賦予縣市議 會同意權，為強制規定。如今，內政部竟違背地方制度法，以一紙行政命令， 否定法律，置各縣市議會之職權於不顧，自謂副市長係地方制度法明定之職務 ，在各縣市政府組織未依法完成修編前，得依法先行進用，顯然自相矛盾，與 法不合。 （四）內政部自民國八十八年一月二十五日總統公布地方制度法迄今，尚未依同法第 六十二條第二項制定縣市政府之組織準則，報行政院核定，再由各縣市政府依 準則擬訂組織自治條例，經縣市議會同意，卻一直違法函示要各縣市政府違法 執行，殊有違民主法治精神。 （五）為此請求 貴院大法官解釋，宣告內政部該項函示違法無效。 四、附件名稱及件數 （一）張德榮議員申請函。 （二）台中市議會八十八中市議法字第一一二九號函。 （三）內政部台（88）內民字第八八○四六五二號函。 貳、 一、聲請解釋之目的 （一）本會審議八十八年下半年及八十九年度預算時，台中市政府總預算中編列有副 市長薪資預算（見附件四），並經本會議決通過。 （二）惟現行適用之台中市政府組織規程（見附件五），並未有副市長之編制（按： 地方制度法第五十六條第一項，雖規定有副市長之設置，但市政府並未依同法 第六十二條規定，擬訂組織自治條例，經市議會同意，故應視為無此編制）。 （三）在未有是項編制，市政府即編列是項預算，市議會為顧及府會和諧，勉強為議 決通過，此項議決自治事項，是否牴觸法律，尚有疑義，故有解釋之必要，俾 符法制。 二、法律見解歧異之經過 （一）查地方制度法第四十三條第二項規定，縣（市）議會議決自治事項與憲法、法 律或基於法律授權之法規牴觸者無效。 （二）本會審議台中市政府總預算，亦為議決自治事項之一環。 （三）台中市政府未依地方制度法第六十二條第二項擬訂組織自治條例，經本會同意 ，即行任用佈達副市長一職，已屬違法。 （四）故其未修訂現行適用之台中市政府組織規程，並未有副市長編制，即行編列副 市長預算，已屬不當；本會審議時，多數議員意見分歧，最後雖為顧及府會和 諧而議決通過。惟仍心存不服，故副市長交際費刪除之後，座車預算雖經議決 通過，但附帶決議：俟自治條例送會通過後始得動支。 （五）本案議決副市長薪資預算之自治事項與法律是否牴觸，滋生疑義，故依地方制 度法第四十三條第五項規定，聲請 貴院解釋之。 三、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 （一）查地方制度法之公布，擺脫以往以行政命令干預地方行政之陰影，使我國民主 法治走上正軌，中央與地方都有法律可資遵循。殊不料，現今中央政府卻仍沿 襲戒嚴時期之心態，不遵守法律之規定，強行以行政命令曲解法律，置法律於 不顧，且不尊重地方民意機關之職權。 （二）為求建立明確之民主法制，謹就牴觸法律之副市長薪資預算議決通過是否合法 ，請貴院解釋，以釋群疑，而利遵循。 四、附件名稱及件數 （四）台中市政府八十八年下半年及八十九年度預算節本。 （五）台中市政府組織規程。 聲 請 人：台中市議會 法定代理人：張廖貴專 中華民國八十八年七月十六日 （附件二) 台中市議會函 中華民國八十八年六月四日八八中市十四議 法字第一一二九號 受文者：司法院 主 旨：為台中市政府組織自治條例，未經本會審議通過前，台中市副市長業經先行 任用佈達，其在法律適法上是否有效？因內政部之釋示難以釋疑，謹呈請釋示，請鑒 核。 （一）本會第十四屆第三次大會，審議八十八年下半年及八十九年度預算時，鑒於台 中市政府組織規程並未修訂，編制內並無副市長之職稱及配置，而台中市政府 已先行任用佈達副市長，因而就法律適法性提出質疑，當由本會張德榮議員建 議，呈請內政部釋示。 （二）本案因內政部之解釋語焉不詳（如附件）。張德榮議員爰特具文函請轉呈 鈞 院惠予釋示。 （三）謹隨文檢呈張德榮議員申請函原件乙份。 台中市議會議長 張廖貴專 （附件一) 張德榮議員申請函 受文者：台中市議會 主 旨：為台中市政府，在市政府組織自治條例，未經市議會審議通過前，台中市副 市長業經先行任用佈達，其在法律適法上是否有效？因內政部之釋示，難以釋疑，謹 再懇請惠轉司法院解釋，謹請 查照惠覆。 說 明： 一、台中市政府組織自治條例，因縣市政府之組織，內政部並未擬訂準則。台中市政 府在無組織準則訂頒前，更無法訂定台中市政府組織自治條例，而據以函送台中 市議會審議。 二、查台中市政府在並無「台中市政府組織自治條例」之依據下，台中市副市長即於 四月二十日先行由市長佈達就任。其依據為內政部台內民字第八八○三○○四 號函（附件（一））。 三、本席認為地方制度法既已明文規定：「自治條例或自治規則與憲法、法律或基於 法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」（地方制度法第三十 條）附件（二），而地方制度法第六十二條並已明文規定：「縣（市）政府之組 織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各縣（市）政府應依準則擬訂組織自治 條例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查……」，台中市政府自應依照法律 規定辦理。 四、台中市政府既未依法律規定辦理，即先將副市長任用佈達，案經本會審議副市長 用人費及相關費用時，對其合法性，本席疑惑難解，並由台中市議會呈請內政部 釋示，惟內政部解釋函語焉不詳，無以解惑，因此仍請轉呈司法院惠予釋示： （一）台中市政府在無組織法、編制表之依據下，市府先行派任副市長是否符合地方 制度法第六十二條之規定？ （二）副市長之任用，如行政命令牴觸地方制度法第六十二條第二項時，是否有效？ 五、基於尊重法制精神，確立地方制度法之位階及效力，謹依據地方制度法第四十三 條第五項規定應請呈請司法院解釋。 市議員 張德榮 中華民國八十八年五月三十一日 （附件三) 內政部函 中華民國八十八年五月二十四日台內民字第 八八○四六五二號 受文者：台中市議會 主 旨：所詢有關台中市政府組織自治條例在未經 貴會審議通過前， 貴市副市長 業經任用佈達，在法律適法上是否有效乙案，復請 查照。 說 明： 一、復 貴會八十八年五月十四日八八中市十四議法字第○九七八號函。 二、依地方制度法第五十六條第一項規定，縣（市）政府置副縣（市）長一人，人口 在一百二十五萬人以上之縣（市），得增置副縣（市）長一人。鑒於各縣（市) 政府不斷反映現階段有置副縣（市）長之迫切需要，本部爰於本（八十八）年二 月五日邀集銓敘部、法務部、行政院秘書處、人事行政局、法規會及台灣省政府 等相關機關開會研商，並獲致結論略以：「各縣（市）政府置副縣（市）長一至 二人，係地方制度法明定設置之職位，在縣（市）政府組織未依地方制度法規定 訂定各該組織自治條例前，得由縣（市）長依法先行任命。」故 貴市副市長在 「台中市政府組織自治條例」制定公布前先行任用佈達，尚無違反地方制度法第 六十二條之規定。惟日後「台中市政府組織自治條例」依地方制度法第六十二條 及「地方行政機關組織準則」規定制定公布後，有關 貴市副市長之設置，自應 依該自治條例之規定辦理。 部長 黃 主 文 （本聲請書其餘附件略) 抄雲林縣林內鄉公所聲請書 中華民國八十九年二月十七日八九林鄉 民字第一二四六號 受文者：司法院 主 旨：僅請大院惠予釋示本縣縣政府及本鄉鄉民代表會於辦理議決本鄉八十八年下 半年及八十九年度總預算案（以下簡稱本年度總預算案）、覆議案及申請協商案等自 治事項時，有無與憲法、法律、中央法規、縣規章牴觸，請惠予釋覆。 說 明： 一、依據「地方制度法」第四十三條第五項及第七十五條第八項之規定辦理。 二、本鄉本年度總預算案審議期間本所相關人員雖未列席，但總預算案仍如期送本鄉 代表會，而該會以本所課室主管未與會為由，將本鄉本年度總預算案濫刪、亂除 ，致面目全非、慘不忍睹。原送審預算案金額三七一、三一五、○○○元被刪除 一八五、八六○、九二五元，刪除率達百分之五○餘（檢附本鄉鄉民代表會八十 八年五月三十一日八八林鄉代議字第○○○六二號函影本）。 三、本鄉代表會復又將本所課室主管函請縣政府考紀委員會議處，且要求縣府處分鄉 長並將鄉長送監察院彈劾。 四、縣府將本鄉陳鄉長記小過處分，課室主管方面，縣考紀委員會則不予處理，而監 察院也完成調查，對本案認為縣府已做處分，因此不予彈劾（檢附雲林縣政府八 十九年一月二十九日八九府民行字第八九○○○○六○六六號函影本）。 五、本所依地方制度法第三十九條及第四十條之規定，故就法律規定應負擔之經費及 政府施政所必須之經費請求縣政府依法協商，決定之。而縣政府未經協商程序就 逕為決定將本所提出協商案請求恢復之三七、九九三、二○○元僅同意恢復一、 一三三、四一六元，且還需提墊付案送代表會同意，此與「地方制度法」所定之 「協商」主旨，似有不合（檢附雲林縣政府八十八年九月三十日八八府民行字第 八八○一○○一五七五號函影本）。 六、本鄉本年度預算案因本鄉代表會之蓄意杯葛及縣政府未予依法辦理，致本所施政 品質驟降，鄉政推展窒礙難行，且已造成諸多之鄉政執行困難，茲簡列如左： （一）本鄉應急垃圾掩埋場因租金未恢復，致租金半年未付遭土地所有權人封場，本 鄉垃圾無處可倒，後鄉長自掏腰包支付後始平息（檢附自由時報八十九年二月 一日剪報影本）。 （二）本所興建聯合托兒所承租台○土地，而租金被刪，即將面臨法律問題，且造成 工程無法順利發包，影響本鄉幼童權益甚巨。 （三）本所業務費、旅運費被刪，造成赴縣、省、中央及其他機關洽公、開會之員工 權益被剝削。 （四）本所垃圾車之維修費用被刪，已面臨垃圾車使用困擾，且影響垃圾車之行車安 全。 （五）本所路燈維修費用被刪，已造成鄉民怨言不斷，因夜間照明不良，使農村居住 品質及交通安全堪慮。 七、綜上所述總總確已造成本所施政窒礙難行，且面臨諸多鄉民權益受損之情，故聲 請大院釋示： （一）未參與代表會定期會，本所有失職責，自有行政處分侍候，但代表會為所欲為 ，大開殺戒的刪除預算是否違反地方制度法第四十三條第三項：「鄉（鎮、市 ）民代表會議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章牴觸者無效。」之 情。 （二）縣政府本地方自治督導立場，未予函告本鄉代表會糾正，反助紂為虐，欺壓善 良，協商會短短召開十分鐘，就草率以預先擬好的結論，逕做結論，其決定亦 有爭議（檢附本所八十八年十二月二十八日八八林鄉民字第一○一八九及一○ 五一六號函影本）。 （三）依地方制度法第四十條第五項之規定，協商機關應逕為決定，但縣府不敢逕為 決定，卻要公所將該結論以墊付案再送代表會審查，此與地方制度法之規定亦 有可議之處。 八、本所雖陳情內政部，但皆無法獲得具體結論，做個圓滿的解決，今鄉政推展，已 束手無策，懇請大院釋示，主持公道，以維正義（檢附本所八十八年十月八日八 八林鄉民字第八三九八號及八十八年十二月三十一日八八林鄉民字第一○七七四 號陳內政部函影本）。 鄉長 陳 河 山 （本聲請書附件略) 參考法條：地方制度法 第 28、54、62、43、30、38、39、75、77、29 條 (88.01.25) 司法院大法官審理案件法 第 8、5、7、9 條 (82.02.03) 中華民國憲法 第 78 條 (36.01.01) 中華民國憲法增修條文 第 5 條 (89.04.25)