理 由 書： 本件聲請解釋機關台北市議會審查台北市政府預算，認該府依行政院 勞工委員會對勞工保險條例之規定所持見解，編列勞工保險補助預算，與 該條例第五條規定不合，聲請統一解釋，依司法院大法官會議法第七條規 定，應予受理，合先說明。 勞工保險條例第十五條規定，同條例第六條第一項第七款、第八款、 第八條第一項第四款及九條之一所定各類勞工保險費由省（市）政府分別 予以百分之二十或百分之四十之補助，旨在減輕轄區內，無一定雇主或自 營作業而參加職業工會、漁會，參加海員總工會或船長公會為會員之外僱 船員，或被裁減資遣人員而自願繼續參加勞工保險等勞工之保險費負擔， 藉以保障勞工生活、促進社會安全，係省（市）政府在勞工福利上應負之 義務。所稱「省（市）政府」，係指該省（市）有上述勞工參加勞工保險 為被保險人者而言。至同條例第五條規定：「在中央勞工保險局未成立前 ，得劃分地區，委由各該區內勞工人數較多之省（市）政府直接設勞工保 險局，辦理勞工保險業務．．．」係為兼顧現實情況而設，與該省（市） 政府是否直接設立勞工保險局無關。 不同意見書： 大法官 鄭健才 本件台北市議會認未設勞工保險局之省市政府，不應負擔勞工保險之 補助費，而台北市政府之見解則反是；台北市議會因而聲請本院為統一解 釋（非憲法解釋）。依左列理由，應不受理。 一 主權在民之政治制度，民意在基本上有不可限制性，極其所至可以修 憲。故立法權屬於議會（中央或地方之民意機構）時，議會代表民意 作成之決議為議會獨力完成之自主決議，非政府機關（包括司法機關 ）所能於事前加以干預。雖在法治國主義下，此決議如受違法（包括 違背憲法、法律或命令）之質疑者，仍須受司法機關之「司法審查」 （包括違憲審查），以決定其效力是否發生；然此審查係事後審查， 並非事前之干預。 屬於議會自主決議之事項，司法機關既僅有某種程度之事後審查權， 若於事前干預議會之決議，此決議究係代表民意抑係代表司法，即有 疑問。若謂係代表民意，豈非司法創造民意；若謂代表司法，則議會 變成司法之傳達機關，而司法機關就此決議進行事後的「司法審查」 ，亦變成「自己審查自己」矣。 議會若甘受司法機關事前之干預，是為「棄權」（放棄自己之自主權 ）；司法機關若果為事前之干預，是為「越權」（膨脹自己之審查權 ）。其後果較之司法機關淪為議會之「法律顧問」者，尤為嚴重。（ 釋字第一八五號解釋云，司法院所為之解釋，有拘束全國各機關及人 民之效力。故本院如應議會之聲請而為解釋，即有拘束議之效力，形 成干預，而非止為議會之「法律顧問」而已。） 二 本院釋字第二號解釋明示憲法解釋與統一解釋不同。中央或地方機關 適用法律或命令發生疑義，皆應自行研究，以確定其意義而為適用， 殊無許其聲請司法院統一解釋之理由。本件台北市議會行使預算審議 權，與台北市政府行使預算提案權，就適用勞工保險條例第十五條， 有不同之見解，彼此既處於監督者與被監督者之關係，為監督者之議 會，自應依其自己確信之見解而為決議，猶之審判者與起訴者之見解 不同時，審判者應依其自己確信之見解而為裁判然。為被監督者之市 政府，若認此決議為有效，則應予執行或送請覆議，覆議後如維持原 決議，市政府應即接受。若認此決議因與中央法令牴觸而無效，則視 制定該法令之中央機關或其上級機是否聲請本院為統一解釋（市政府 本身因須受議會決議之拘束，不能為此聲請）。若不為此聲請，等於 原決議仍為有效。若為此聲請，則由本院予以統一解釋，就原決議是 否因與中央法令牴觸而無效，作終局的判斷。此為現行地方自治制度 惟一應遵循之解決途徑（參閱司法院大法官會議法第七條、台北市各 級組織及實施地方自治綱要第十三條、台北市議會組織規程第三十七 條、釋字第二五九號解釋等）。台北市議會既未依其所謂未設勞工保 險局之省（市）政府不應負擔勞工保險補助費之見解，作成該項補助 費不予編列預算之決議，自更無決議是否因與中央法令牴觸而無效之 歧視問題。即使有之，依前所述，亦應由中央制定該法令之機關或其 上級機關聲請解釋，而不能由議會自己聲請解釋。 若議會一面放棄其不應編列該項預算之見解而仍通過該項預算，一面 又附以「該項預算之能否動支須經大法官解釋」之條件者，則係附條 件之預算，而將條件之是否成就，繫於大法官之決定。大法官可之， 等於代議會確定的通過預算；大法官否之，等於代議會確定的刪除預 算。將欲司法代替立法，以行使其預算審議權乎？ 三 多數贊成「受理」之大法官，亦已有「監督者與被監督者之見解不同 ，不得聲請統一解釋」之顧慮；因又改以「台北市議會係與行政院勞 工委員會見解不同」，作為「受理」之理由。微論台北市議會從未作 此主張（見原聲請函全文）；即使作此主張，由於地方議會之決議受 不得與中央法令牴觸，否則無效之拘束（見前述），台北市議會除認 中央法令有牴觸憲法之疑義，得依司法院大法官會議法第四條第一項 第一款聲請本院為憲法解釋外，依同法第七條，仍不得聲請本院為統 一解釋。 四 維護憲法秩序，憲法解釋固為必要途徑。惟統一解釋，祇在消除各機 關見解之歧異；並非謂統一後之見解，即屬合憲；與憲法秩序自無直 接關聯。而統一解釋，經由訴訟途徑（民刑或行政訴訟），即可達到 ，故我國早期之統一解釋，係依附於審判機關。現行憲法賦大法官以 統一解釋權，而法律並未定位大法官為受理訴訟之審判機關；以致大 法官之統一解釋，不但可以統一司法以外各機關間見解之不同，甚至 可以統一司法以外各機關與最終審判機關（司法）間見解之不同，形 成司法權重複行使，而不免於「司法之外又有司法」之譏。此種使司 法二元化之統一解釋，為外國所未見，其存在價值令人懷疑。外界早 有「大法官應多作憲法解釋，少作統一解釋」之期盼。吾人就統一解 釋案受理之尺度，嚴守分際（司法自制），猶恐不及，而又刻意放寬 之，誠不能無滋蔓難圖之憂也。 抄台北市議會聲請函 （七九）八、一議（民）字第四二三五號 受文者：司法院 主 旨：勞工保險條例第十五條規定勞工保險費之負擔所稱之「省（市） 政府」，究係指同條例第五條規定之設勞工保險局之「省（市） 政府」，抑為同例例第四條規定勞工保險之主管機關之「省（市 ）政府？」因台北市政府所持之見解與本會之見解不同，爰提請 大院轉大法官會議統一解釋，俾便遵循，並杜爭議。 說 明：一、本會行使預算審查權，審查八十年度台北市政府勞工局所列 勞工保險補助費預算，認為依勞工保險條例第十五條規定勞 工保險費之負擔所稱之省（市）政府，應為同條例第五條所 規定之設勞工保險局之省（市）政府，因此，台北市政府不 得編列該筆勞工保險補助費預算，而應由設勞工保險局之省 （市）政府自行負擔。惟台北市政府認為勞工保險條例第十 五條規定之勞工保險費之負擔所稱之省（市）政府，應為同 條例第四條所規定勞工保險之主管機關所稱之省（市）政府 ，故台北市政府應編列是項勞工保險補助費預算。 二、由於勞工保險補助關係勞工權益與社會安全，本會甚表重視 ；惟依法該項補助費究係應由勞工保險主管機關之省（市） 政府抑為設勞工保險局之省（市）政府負擔，在爭議未釐清 前，本會決議暫時凍結該筆預算之動支，並決議：「原則同 意，但應由市議會提請大法官會議解釋時，始得動支」。 三、檢陳相關資料如附件（一）（二）。 議長 陳 健 治 出國 議員 陳 世 昌 代行 （本件聲請函附件略） 參考法條：勞工保險條例 第 5、6、8、15 條（77.02.03） 司法院大法官會議法 第 7 條