理 由 書： 本件聲請人聲請意旨略稱：憲法第六十五條雖規定：「立法委員之任 期為三年」，但民國六十一年三月二十三日公布之動員戡亂時期臨時條款 第六項第二款規定：則將憲法有關中央民意代表之日期一律延長至「大陸 光復地區次第辦理中央民意代表之選舉」為止，與之牴觸之法令，均應失 效。聲請人等為第一屆立法委員候補人，經依該條款聲請遞補，並提起訴 願、再訴願及行政訴訟，均被援引行政院所為停止遞補之命令，予以駁回 ，侵害聲請人等憲法上所保障之權利，聲請予以解釋。按立法委員之任期 為三年，憲法第六十五條著有明文。立法委員出缺時，由候補人依次遞補 ，其任期至原任任期屆滿之日為止，參照立法院立法委員選舉罷免法第二 十九條及同法第四十五條之規定至為明顯。是第一屆立法委員於民國四十 年五月七日任期屆滿之後，己無從遞補。第一屆立法委員於任期屆滿後， 因國家發生重大變故，事實上不能依法改選，為維護憲法樹立五院制度之 本旨，在第二屆立法委員未能依法選出集會以前，繼續行使其職權，經本 院釋字第三十一號解釋有案。依此解釋，第一屆立法委員任期屆滿之際， 已任立法委員者，始能繼續行使其職權。民國六十一年三月二十三日公布 之動員戡亂時期臨時條款第六項第二款所稱：第一屆中央民意代表依法行 使職權，與本院上開解釋法意相同。同款所稱：「第一屆中央民意代表， 係經全國人民選舉所產生。」在立法委員，乃指民國三十七年當選及民國 四十年五月七日前己依法遞補暨依民國五十五年三月二十二日公布之動員 戡亂時期臨時條款第五項規定增選之立法委員而言。至前引同項款：「大 陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉」一語，與憲法第六十五條後段 ：「立法委員選舉於每屆任滿前三個月內完成之」相若，乃為選舉時期之 規定，而據同項規定：總統得訂頒辦法充實中央民意機構，不受憲法第二 十六條、第六十四條及第九十一條之限制。其非變更第一屆中央民意代表 任期之規定，尤為顯然。 依上說明，行政院台四十 (內 )字第二三三七號令暨有關第一屆立法 委員之任期於民國四十年五月七日屆滿，此後遇有缺額，應停止遞補之命 令，與憲法尚無牴觸。 不同意見書： 大法官 姚瑞光 一 大法官會議解釋憲法之範圍 司法院大法官會議，依憲法第七十九條第二項及司法院大法官會議法 第二條之規定，雖有解釋憲法之權，但非廣泛的、毫無範圍的得就一 切有關憲法問題予以解釋，而係僅得於司法院大法官會議法第三條第 一項各款所定範圍內予以解釋。依該規定，司法院大法官會議得解釋 憲法事項如左： 1 關於適用憲法發生疑義之事項 例如國民大會秘書處於適用憲法第一百七十四條第一款時，對於「 國民大會代表總額」如何計算，發生疑義，聲請解釋（註一），司 法院大法官會議因而得為釋字第八十五號解釋是。 2 關於法律或命令有無牴觸憲法之事項 例如出版法第四十條所定之定期停止發行處分，第四十一條所定之 撤銷登記處分，有無違反憲法第十一條保障出版自由之規定及已否 超過憲法第二十三條規定之「必要」，經監察院（註二）函請解釋 ，司法院大法官會議因而得為釋字第一○五號解釋是。 3 關於省自治法、縣自治法、省法規及縣規章有無牴觸憲法之事項就 本款規定事項，迄無送請解釋之案件，故無實例可供說明。 二 大法官會議解釋憲法之事項，以憲法條文或與憲法有同效力之條文有 規定者為限（註三）此為司法院大法官會議法第三條第二項所明定， 亦當然之法理。蓋憲法條文無規定之事項，自不生「適用憲法發生疑 義」（司法院大法官會議法第三條第一項第一款）之問題。例如監察 院是否得向立法院提出法律案（釋字第三號解釋），違憲之裁判（註 四）是否當然無效（釋字第九號解釋一），國民大會代表得否兼任省 縣議會議員（釋字第七十四號解釋），在我國以何機關相當於民主國 家之國會（釋字第七六號解釋）等是（註五）。又憲法條文無規定之 事項，亦不生「法律或命令有無牴觸憲法」（同上條項第二款）或「 省自治法、縣自治法、省法規及縣規章有無牴觸憲法」（同上條項第 三款）之問題。例如憲法第十一條有「人民有……出版之自由」之規 定，司法院大法官會議始有「出版法第四十條第四十一所定定期停止 發行或撤銷登記之處分……尚難認為違憲」之解釋（釋字第一○五號 ）。又如憲法第三十四條有「……國民大會代表之選舉罷免……以法 律定之」之規定，依此規定而制定之國民大會代表選舉罷免法（有與 憲法同一之效力）第二十九條第三項有「代表出缺時，由候補人依次 遞補」之規定，司法院大法官會議始有「第一屆國民大會代表出缺遞 補補充條例第三條第款及第四條之規定，與憲法尚無牴觸」之解釋（ 釋字第一一七號）是。 三 自司法院大法官會議法公布施行後，歷年有關憲法之解釋，均係憲法 條文或與憲法有同一效力之條文有規定者。 司法院大法官會議法係民國四十七年七月二十一日公布施行，在此之 前，大法官會議解釋憲法及統一解釋法律，除憲法第七十九條第二項 及司法院組織法第三條、第六條有規定外，別無法律對司法院大法官 會議解釋憲法及統一解釋法律設有限制，當時係依民國三十七年九月 十五日大法官會議第一次會議通過，同月十六日司法院公布施行之「 司法院大法官會議規則」（不是法律）處理，該規則並無如現行司法 院大法官會議法第三條第一、二項之規定，故在此時期之司法院大法 官會議解釋憲法，其事項為憲法條文有規定者，固占絕對大多數，但 如上文所述，亦有若干號解釋所解釋之事項並非「憲法條文有規定者 」，但自司法院大法官會議法公布施行後，歷年有關憲法之解釋，無 一不為憲法條文或與憲法有同一效力之條文有規定者。茲為易於明瞭 起見，特列表如左： ┌──────┬───┬─────────────────┬──────┐ │ │解 釋│ │憲法條文或與│ │解釋字號 │ │ 解 釋 事 項 │憲法有同一力│ │ │年月日│ │之條文 │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字八一號 │ │民營公司之董事憲法一○三條等所執行│憲法一○三條│ │ │471217│之業務，屬於憲法第一○三條所稱執行│ │ │ │ │業務範圍之內 │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字八五號 │490212│國民大會代表總額計算標準 │憲法一七四條│ │ │ │ │、三十條 │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字八六號 │490815│高等以下各級法院應隸屬於司法院 │憲法七七條 │ │ │ │ │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字九○號 │500426│憲法上所謂之現行犯 │憲法三三、七│ │ │ │ │四、一○二條│ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一○五號│531007│出版法所定定期停止發行或撤銷登記之│憲法十一條、│ │ │ │處分，難認為違憲。 │廿三條 │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一一七號│551109│國大代表出缺遞補補充條例第三條第一│憲法三四條，│ │ │ │款之規定，與憲法無牴觸。 │國民大會代表│ │ │ │ │選舉罷免法二│ │ │ │ │九條三項 │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一二○號│560301│新聞紙雜誌發行人執行之業務，屬於憲│憲法一○三條│ │ │ │法一○三條所稱業務範圍之內。 │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一二二號│560705│本院院解字第三七三五號解釋（縣議員│憲法三二、七│ │ │ │在會議時之不法言論仍應負責）不違憲│三、一○一條│ │ │ │。 │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一三○號│600521│憲法第八條第二項所定「至遲於二十四│憲法八條二項│ │ │ │小時內移送」之含義 │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一三七號│621214│法官審判案件，對於行政命令，未可排│憲法八十條 │ │ │ │斥不用，但得表示其見解。 │ │ ├──────┼───┼─────────────────┼──────┤ │釋字一四八號│660506│主管機關變更都市計畫，（人民主張影│憲法十五條、│ │ │ │響其生存權）行政法院認為之行政處分│一七二條 │ │ │ │以裁定駁回，尚不生牴觸憲法問題。 │ │ └──────┴───┴─────────────────┴──────┘ 四 人民聲請解釋憲法，須具備司法院大法官會議法第四條第一項第二款 所定之要件此項要件為： 1 人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害 例如第一屆國民大會代表候補人主張「其資格與權利應受憲法之保 障，現遭受不法憲」（指第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例第 三條第一款、第四條規定之情形而言）而聲請解釋（註六）是。 2 經依法定程序提起訴訟 如係一般民刑訴訟，須經起訴（包括刑事自訴）程序。如係行政訴 訟，須經訴顠、再訴願及提起行政訴訟程序。倘未經訴願、再訴願 程序而逕行提起行政訴訟者，除係因訴願人再訴願結果，上級機關 將原處分機關之行政處分撤銷，致受不利益之人得提起行政訴訟外 （註七），其他之人均不得提起行政訴訟，倘逕提起行政訴訟，縱 經終局判決，亦不得謂「經依法定程序提起訴訟」（註八）。 3 對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義 此係指對於確定終局裁判所適用之法律條文規定之事項（例如出版 法第四十條第一項規定之「定期停止其發行」事項）或所適用命令 之內容（例如土地重劃辦法––係行政院命令––第二十四條規定 之租金、地租、佃租或地役權代價之增減之請求，自重劃土地分配 決定之日起，經二個月者，不得為之）發生有牴觸憲法之疑義（上 舉之例是否牴觸憲法第十一條人民有出版自由之規定或是否牴觸憲 法第十五條人民之財產權應予保障之規定）而言，非指得概括的主 張某法律（例如出版法）或某命令（例如土地重劃辦法）牴觸憲法 而言。 五 憲法條文及與憲法有同一效力之條文，均無關於立法委員出缺，由候 補人依次遞補之規定憲法及動員戡亂時期臨時條款均無關於立法委員 出缺由候補人依次遞補之規定。至於「立法委員出缺時，由候補人依 次遞補。」「立法委員經罷免後，由候補人依次遞補。其任期至原任 期屆滿之日為止」「立法委員自行辭職者，其遞補方法用前項之規定 」。分別為立法院立委員會選舉罷免法第二十九條第三項、第四十五 條第一、二項所規定之事項。該項選舉罷免法，非基於憲法之授權而 制定，與國民大會代表選舉罷免法係基於憲法第三十四條之授權而制 定者，不同難認為與憲法有同一之效力。 六 聲請人主張行政院之終局判決所適用之行政院有關第一屆立法委員遇 有缺額停止遞補之命令，牴觸動員戡亂時期臨時條款第六項第二款之 規定，聲請解釋，不在大法官會得解釋憲法之法定範圍，應不予解釋 。 聲請人雖主張「行政機關及行政法院之處分、決定及判決，顯然牴觸 現行憲法之動員戡亂時期臨時條款，嚴重侵害聲請人等憲法上所保障 立法委員候補人之遞補權利」，然查憲法及動員戡亂時期臨時條款均 無關於立法委員出缺由候補人依次遞補之規定，立法院立法委員選舉 罷免法雖有該項規定，但並非與憲法有同一效力之條文，已如前述。 是行政院所頒有關立法委員遇缺停止遞補之命令，不生「嚴重侵害聲 請人等憲法上所保障立法委員候補人之遞補權利」之問題，亦即聲請 人聲請解釋之事項（行政院四十年台內字第二三三七號、四十年台內 字第四一六八號關於第一屆立法委員遇有缺額停止遞補令牴觸憲法) ，顯非憲法條文或與憲法有同一效力之條文有規定者，依司法院大法 官會議第三條颬二頸規定，不在大法官會議得解釋憲法之範圍，應不 予解釋。 七 聲請人邵培之、趙純孝所稱遞補立法委員之權利，未遭受不法侵憲，尤 應不予解釋聲請人邵培之、趙純孝主張，行政機關之行政法院之判決 「嚴重侵害聲請人等憲法上所保障立法委員候補人之遞補權利」，形 或上雖合於司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定各要件中之 「人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害」之要件，惟查據內政 部 66.07.14 台內民字第七四○三五一號函所附第一屆立法委員尚當 選人候補人名冊記載，河北省第一區立法委員李東園於民國四十五年 三月因被註銷而出缺，但該區候補立法委員，名次在聲請人邵培之之 前者，尚有齊焌、曹鍾麟二人；遼北省立法委員洪聲，於民國四十七 年二月因死亡而出缺，但該省候補立法委員，名次在聲請人趙純孝之 前者，尚有常占春、常炳彝、劉國埠三人。各該聲請人於聲請解釋時 ，就名次在前之各候補人，均不能申請遞補，依次應輪由各該聲請人 補缺，而行政院頒令停止遞補，致聲請人遞補之權利，遭受侵憲之法 定要件的事實，俱係空言主張名次在前之各候補人未來台灣，並未提 出任何證據以實其說，難認其申請遞補之權利已遭受不法侵害，與得 聲請解釋憲法之實質要件，顯非相符，尤應不予解釋。 （註一）此項疑義，應可由適用憲法之國民大會秘書處逕行聲請解釋 ，該案實際上係由國民大會秘書處函請行政復，行政院函請 司法法院解釋。 （註二）按監察院來函未敘明其係行使職權（同意、彈劾、糾舉及審 計權）適用憲法發生疑義或適用出版法發生有牴觸憲法之疑 義，依法不得任意聲請解釋，大法官會議亦不應受理而為解 釋（司法院大法官會議法第四條第一項第一款、第二項）， 此為另一有待研究之問題。 （註三）研究憲法之學者，對於司法院大法官會議法第三條第二項所 設之限制，多有主張應予修正而放寬解釋之範圍者，此為該 條項規定當否之問題，在該條項未修正前，大法官會議應受 法律規定之限制，不得主張該條項之限制為不合法理而任意 越出範圍受理解釋。 （註四）「裁判如有違憲」，指何種情形而言，頗難理解。「裁判」 為法院、審判長、受命推事、受託推事所為之意思表示，應 無違憲之可能，憲法亦無有關裁判違憲之規定，自屬無從解 釋。如係指「裁判所適用之法律或命令牴觸憲法」而言，始 生解釋憲法之問題（參閱憲法第一七一條、第一七二條）。 （註五）各該號解釋公布在司法院大法官會議法施行（四十七年七月 二十一日）前，當時無法律限制大法官會議解釋憲法之事項 ，故某一事項，無論憲法條文有無規定，大法官會議均得加 以解釋，不生超出法定範圍而解釋之問題。至於民國三十七 年九月十五日大法官會議自行訂定，由司法院於同年月十六 日公布施行之司法院大法官會議規則，僅係內部處事準則， 就有法官會議解釋憲法事項之範圍並無規定，故大法官會議 得為各該號之解釋。 （註六）請參閱釋字第一一七號解釋所附之聲請書首段。 （註七）對於再訴願之決定不服而提起行政訴訟，雖與民事訴訟之上 訴有別，但所謂「不服」，其本質即為必須主張某一決定或 判決對於自己為不利益之裁判。故再訴願之決定如未對於自 己為裁判者，即無提起行政訴訟之可言（行政訴訟法第一條 規定，經提起再訴願，逾時不為決定者，得提起行政訴訟， 亦須主張訴願之決定對於自己為不利益之裁決）。此觀最高 法院十七年上字第一一一九號判例（上訴人雖未經原判列為 當事人，然原判既對之為不利益之裁判，自應許其提起上訴 。）自明。 （註八）經過合法之訴願、再訴願，始得提起行政訴訟，此為提起政 訴之「法定程序」。倘未踐行訴願、再訴願程序，而與已經 過訴願程序之當事人一併提起行政訴訟，於法自屬不合（請 參閱行政法院四十九年裁字第二十一號判例）。有謂：不服 再訴願決定者，即得以權利受損害為由，逕向行政法院提起 行政訴訟，不以經過訴願、再訴願程序為必要。例如被違法 徵收土地之人，固可於經訴願、再訴願後，提起行政訴訟， 在該被徵收土地上有抵押權之人，亦可對於駁回再訴願人再 訴願之決定，逕行提起行政訴訟是。余認為在被徵收土地上 有抵押權之人，就該被違法徵收之土地，並非因徵收處分所 生喪失土地所有權效果而直接損憲其權利（抵押權）之人， 非但不得逕行提起行政訴訟，且不得以抵押權受損害為由提 起訴願、再訴願。蓋徵收土地之標標的為土地所有權（使原 所有人喪失土地所有權），而非存在於該土地之抵押權。已 設有抵押權之土地被徵收，抵押權為該被徵收土地之負擔， 因徵收而得之補償金，為抵押權標的物之代替物，抵押權即 移存於該代替物（補償金）之上，應由地政機關於發給（土 地被徵收人）補償金時代為補償（抵押權人），並以其餘款 交付被徵收土地之所有權人（土地法施行法第五十九條）。 縱令補償金不足以清償其抵押債權，亦可另向債務人請求清 償，難謂其抵押權因土地被徵收而受損害。 抄夏○康等四人解釋憲法聲請書 為憲法上所保障之人民權利，遭受不法侵害，經依法定程序，提起行 政訴訟，其確定終局判決，所適用之法令，顯屬牴觸憲法，謹依司法院大 法官會議法第四條第二款之規定，聲請解釋憲法事。 一、聲請解釋憲法之理由及其條文：行政機關及行政法院以已失時效之法 律命令對抗現行憲法動員戡亂時期臨時條款第六條第二款之規定，並 割裂本條，而曲解其第二款為『訂頒此項辦法之主旨，在充實中央民 意代表機構所依據之原則，仍非變更憲法關於中央民意代表之任期』 ，『故第一屆立法委員之三年任期已屆滿，』『停止其遞補立法委員 缺額，於法委無不合』。按動員戡亂時期臨時條款第六條第二款：『 第一屆中央民意代表，係經全國人民選舉所產生，依法行使職權，其 增選補選者亦同；大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉。』為 止。行政機關及行政法院之處分、決定及判決，顯然牴觸現行憲法之 動員戡亂時期臨時條款，嚴重侵害聲請人等憲法上所保障立法委員候 補人之遞補權利。用特聲請對本條款賜予解釋。 二、疑義之性質與經過：由全國各地區選出之第一屆立法委員，至民國四 十年已有多人出缺待補，行政院以台四十年（內）字第二三三七號訓 令內政部：『第一屆立法委員，自四十年五月七日任期屆滿後，遇有 缺額，自應停止遞補。』中經立法院立法委員多次提出質詢，及司法 院民國四十三年一月廿九日釋字第三十一號解釋：『憲法第六十五條 規定立法委員任期為三年，第九十三條規定監察委員任期為六年，該 項任期本應自其就職之日起至屆滿期限為止，惟值國家發生重大變故 ，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法監察兩院職權之行使 陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制之本旨相違，故在第二屆委員未能 選出集會與召集以前，自應由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其 職權。』行政機關復釋此等於憲法之司法院解釋，謂『繼續行使其職 權並非延長任期』；先後駁回立法委員候補人之聲請及訴願。行政法 院亦據此曲解而為六十一年度判字第一○五號判決。迨六十一年三月 國民代表大會，鑑於行政機關以命令變更法律，影響中央政府五院制 憲法基礎之危險，乃制定動員戡亂時期臨時條款，使中央民意代表不 受憲法原定任期限制，保證其憲法地位，以鞏固政府基礎。聲請人等 遂據以依法定程序向行政機關再行聲請遞補，訴願及再訴願，並向行 政法院提起行政訴訟。而行政法院竟不顧司法獨立立場，對聲請人等 所持理由，毫不審究；且對聲請閱卷及言詞辯論，置之不理；甚至誤 認聲請人等為『申請對台灣地區立法委員出缺額之遞補』，即屈徇行 政機關錯誤處分，輕率判為『原告之訴駁回。』 三、聲請人等對本案之立場與見解： （1）立法委員缺額遞補問題，可分兩大階段。自前行政院以行政命令停 止立法委員遞補，至六十一年三月廿三日動員戡亂時期臨時條款頒 行以前，為第一階段。自該條款頒行之日起，為第二階段。 （2）行政機關對本案之處理，始終依據憲法第六十五條：『立法委員之 任期為三年，連選得連任，其選舉於每屆任滿前三個月內完成之。 』與立法委員選舉罷免法第四十五條：『立法委員經罷免後，由候 補人依次遞補，其任期至原任期屆滿之日為止。』並曲解司法院之 解釋。非但在六十一年動員戡亂時期臨時條款頒行以後，顯屬違憲 ，即前此之引用，亦屬錯誤。茲分別指陳如次： （甲）按憲法第六十五條原定『立法委員之任期為三年，』係以『其選 舉於每屆任滿前三個月內完成之』為停止條件（condition pre- cedent），凡有停止條件之法律行為，該條件完成時始生效力。 第一屆立法委員因此項停止條件之選舉迄未能完成，則原定『任 期三年』之限制，不能發生效力。憲法所以附此停止條件，乃為 防止立法權中斷之預設條文，其法意至深且備，否則何必設此贅 文。 司法院解釋之『故在第二屆委員未能選出集會與召集以前，自應 由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權』，即以此停止條 件未能完成所為之『憲法效力』措施，雖未明言任期延長，而任 期延長之本意自在其中。蓋職權與任期（term of office），為 民選公職人員絕對不可或缺之基本條件，無任期便不得行使職權 ，行使職權便必有任期，此乃民主憲政國家天經地義之共守原則 。而行政機關竟越權僭釋為『繼續行使職權，並非延長任期』， 實屬違憲行為。 且憲法第六十五條後半段之『其選舉於每屆任滿前三個月內完成 之』，與第二十八條第二項之『每屆國民大會代表之任期，至次 屆國民大會代表開會之日為止』，同為停止條件，文字雖有詳略 ，其法意則絕無二致。但行政機關准許國民大會代表繼續遇缺即 補，而停止立法委員之遞補，豈非「故為出人」，違背立法之本 旨乎？ （乙）至立法委員選舉罷免法第四十五條所稱『由候補人依次遞補，其 任期至原任期屆滿之日為止。』乃指立法委員候補人依法遞補後 之任期，與其原出缺立法委員合併計算，共為三年，而非自遞補 之日起再任三年之謂。憲法第六十五條所規定之三年任期，既因 停止條件未能完成而予以延長，則候補人之遞補時效，自亦隨之 不受原任期三年之限制。故立法委員在行使職權時出缺，即應由 其候補人依法遞補，而繼續行使其代表人民之職權，於法於理， 亦至為明晰。倘依行政機關誤認仍以『原任期』三年為限，則已 遞補之立法委員陶希聖、謝仁釗等數十人，於其原任期三年屆滿 時，即應被黜於立法院門外矣。 （3）自動員戡亂時期臨時條款頒行以後，處理立法委員候補人遞補問題 ，應以本條款第六條第二款為唯一之憲法依據，如仍適用與本款牴 觸之法令處理本案，即為違憲行為。 （4）依據動員戡亂時期臨時條款，凡大陸全民選出之第一屆國民大會代 表、立法委員、監察委員、就其職稱言，同為『第一屆中央民意代 表』；就其職權言，同為『依法行使職權』；就其任期言，同為『 大陸光復地區次第辦理中央民 參考法條：中華民國憲法 第 26、64、65、91 條 (36.01.01)