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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 773 號
解釋日期:
民國 107 年 12 月 28 日
資料來源:
司法院
司法院公報 第 61 卷 1 期 129-174 頁
解釋文:
未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人就其使用範圍,對財 政部國有財產署或所屬分支機構所為之公開標售,依土地法第 73 條之 1 第 3 項前段規定行使優先購買權而訴請確認優先購買權存在事件,性質 上屬私法關係所生之爭議,其訴訟應由普通法院審判。
理 由 書: 原因事件原告陳展伸起訴主張,坐落新北市平溪區十分寮段南山坪小 段 20 地號土地所有權應有部分三分之一(下稱系爭土地),因繼承人逾 公告期限未辦理繼承登記,經新北市政府列冊管理期滿後,移交財政部國 有財產署北區分署(下稱國有財產署北區分署)委由台灣金融資產服務股 份有限公司(下稱台灣金融資產服務公司)依土地法第 73 條之 1 規定 辦理標售結果,由李麗雲得標。原告依土地法第 73 條之 1 第 3 項前 段規定:「依第 2 項規定標售土地或建築改良物……合法使用人……就 其使用範圍……有優先購買權。」(下稱系爭規定)以合法使用人地位就 系爭土地表示優先購買。經台灣金融資產服務公司通知限期補正合法使用 系爭土地之證明文件,如無法補正,亦應於一定期限內向司法機關提起確 認優先購買權存在之訴,並陳報其起訴證明至該公司,逾期未辦理,視為 放棄優先購買權。原告爰向臺灣基隆地方法院(下稱基隆地院)提起確認 優先購買權存在之訴。 基隆地院審理認為,國有財產署北區分署(或委託台灣金融資產服務 公司)辦理上開土地法所定土地標售業務,而將土地出售予得標人或優先 購買權人時,固係與買受人立於對等地位而為私法上雙方行為,惟於自稱 有優先購買權者主張行使優先購買權時,主管機關即財政部國有財產署( 下稱國有財產署)仍須行使公權力,依其職權,自行審核、調查、認定其 主張是否符合系爭規定所定優先購買權之要件,而不受相對人意思之拘束 。且經認定為有優先購買權者,即取得優先於得標人購買系爭土地之權利 ,此種對於「符合優先購買資格」之認定,既係行政機關依據公法行使公 權力所為針對具體事件直接發生法律效果之單方法律行為,縱發生者為私 法之法律效果,自仍屬行政處分,性質上核屬公法上爭議事件,乃依職權 以 104 年度訴字第 213 號民事裁定(下稱確定裁定)移送臺北高等行 政法院審理,因當事人均未提出抗告而告確定。 上開移送事件嗣經臺北高等行政法院 105 年度訴字第 302 號審理 認為,依系爭規定之立法意旨,有無優先購買權仍應依民法相關規定判斷 之,本件標售行為所成立之契約為民事契約,優先購買權之有無係該契約 成立之先決法律關係,亦屬私權爭議,自應由普通法院審理。又系爭規定 之情形與雙階理論有別,與行政處分之作成無涉,現行實務見解多認為依 系爭規定確認優先購買權訴訟係私法爭議,而改制前行政法院亦迭指出行 政機關主辦之土地標售事件應由普通法院裁判。因就其受理訴訟之權限, 與確定裁定適用同一法令所持見解有異,聲請本院解釋。經核前開聲請符 合司法院大法官審理案件法第 7 條第 1 項第 1 款及行政訴訟法第 178 條所定聲請統一解釋之要件,應予受理。爰作成本解釋,理由如下: 按我國目前係採二元訴訟制度,關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃 分,應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能(諸如 法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等)決定之 。法律未有規定者,應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能,定其救 濟途徑。亦即,關於因私法關係所生之爭議,原則上由普通法院審判;因 公法關係所生之爭議,原則上由行政法院審判(本院釋字第 466 號、第 695 號、第 758 號、第 759 號及第 772 號解釋參照)。 系爭規定僅明定:「合法使用人……就其使用範圍……有優先購買權 。」並未規定因此所生之爭議,究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌 前揭本院解釋先例,應依爭議之性質定審判權之歸屬。 依土地法第 73 條之 1 第 1 項至第 3 項前段及第 4 項規定, 土地或建築改良物,自繼承開始之日起逾 1 年未辦理繼承登記者,經該 管直轄市或縣市地政機關查明後,應即公告繼承人於 3 個月內聲請登記 ;逾期仍未聲請者,得由地政機關予以列冊管理。列冊管理期間為 15 年 ,逾期仍未聲請登記者,由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有 財產署公開標售。標售土地或建築改良物前應公告 30 日,「合法使用人 ……就其使用範圍……有優先購買權。」(即系爭規定)標售所得之價款 應於國庫設立專戶儲存,繼承人得依其法定應繼分領取。逾 10 年無繼承 人申請提領該價款者,即歸屬國庫。 就系爭規定所規範之優先購買權之要件而言,判斷主張其為合法使用 人者,是否確為合法使用人而有優先購買權,須審究其在法律上有無使用 之正當權源,諸如有無物權法上之合法占有權源或債權法上之租賃或借貸 等關係。此等爭議所涉者,乃私法法律關係之存否,所生之效果亦僅在確 認主張有優先購買權之人得否替代得標人而為買賣契約之買受人。故由系 爭規定所規範之優先購買權之要件及所生效果觀之,均涉及私法法律關係 而應依民法有關規定判斷,與公權力之行使無涉,足見主張有優先購買權 之人所提起之確認優先購買權存在之訴訟,性質上屬私法關係所生之爭議 。 綜上,未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人就其使用範圍 ,對國有財產署或所屬分支機構所為之公開標售,依系爭規定行使優先購 買權而訴請確認優先購買權存在事件,性質上屬私法關係所生之爭議,其 訴訟應由普通法院審判。 大法官會議主席 大法官 許宗力 大法官 蔡燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發 湯德宗 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 許志雄 張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元