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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 764 號
解釋日期:
民國 107 年 05 月 25 日
資料來源:
司法院
司法院公報 第 60 卷 6 期 1-116 頁
解釋文:
公營事業移轉民營條例第 8 條第 3 項前段規定:「移轉為民營後 繼續留用人員,得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算,其結算 標準依前項規定辦理。」就適用於原具公務人員身分之留用人員部分,未 牴觸憲法第 23 條比例原則,與憲法第 18 條服公職權之保障意旨尚無違 背,亦不違反憲法第 7 條平等權之保障。
理 由 書: 緣交通部依中華民國 85 年 2 月 5 日修正公布之電信法第 30 條 規定,設立國營中華電信股份有限公司(下稱中華電信公司)。聲請人張 景洲等 12,950 人(詳附表 1,下稱聲請人一)原為交通部電信總局及其 所屬機構依交通事業人員任用條例任用經敘定資位之公務人員本人或其繼 承人,依 85 年 7 月 1 日施行之中華電信股份有限公司條例(103 年 12 月 24 日廢止,下稱中華電信條例)第 10 條第 1 項規定,轉調至 中華電信公司服務,分別任職於中華電信公司及其所屬國際電信分公司、 臺灣北區電信分公司、臺灣中區電信分公司、臺灣南區電信分公司、電信 訓練所、電信研究所、數據通信分公司、行動通信分公司(下併稱所屬單 位)。嗣為推動中華電信公司民營化作業,88 年 5 月 28 日立法院第 4 屆第 1 會期第 13 次會議決議通過釋股預算案(立法院公報第 88 卷 第 30 期第 272 頁至 274 頁參照)後,交通部遂分次辦理中華電信釋 股程序。並於 94 年 8 月 12 日因政府持股比例已低於 50%,乃經交通 部報行政院核可,以該日為民營化基準日。中華電信公司於民營化前,與 其所屬單位於 94 年 8 月 11 日發函(下稱 94 年 8 月 11 日函)分 別通知聲請人一,辦理渠等為中華電信公司民營化後繼續留用人員,並依 公營事業移轉民營條例(下稱系爭條例)規定辦理年資結算事宜。聲請人 一不服,認 94 年 8 月 11 日函違法而提起復審,經復審決定駁回,再 提起行政訴訟,請求撤銷原處分及復審決定,另訴請確認聲請人一等與交 通部間之公務人員任用關係存在。經臺北高等行政法院以 97 年度訴字第 328 號判決,就交通部部分,駁回聲請人一之訴;另以 97 年度訴字第 328 號裁定,就中華電信公司部分,以起訴不合法,裁定駁回聲請人一之 訴。聲請人一不服,分別提起上訴及抗告,經最高行政法院以 98 年度判 字第 907 號判決及 98 年度裁字第 1977 號裁定,廢棄原判決及裁定, 並發回臺北高等行政法院更審,後經該院以 98 年度訴更一字第 110 號 判決駁回聲請人一之訴。聲請人一猶不服,復向最高行政法院提起上訴, 經該院 102 年度判字第 350 號判決(下稱確定終局判決)以上訴無理 由駁回確定。惟聲請人一認確定終局判決,所適用之系爭條例第 8 條第 3 項前段規定:「移轉為民營後繼續留用人員,得於移轉當日由原事業主 就其原有年資辦理結算,其結算標準依前項規定辦理。」(下稱系爭規定 )牴觸憲法第 7 條及第 23 條,並侵害聲請人一受憲法保障之服公職權 及平等權,爰聲請憲法解釋。 核聲請人一原為敘定資位之公務人員本人者,涉及其服公職權之保障 ;為資位公務人員之繼承人者,因其被繼承人服公職權是否被侵害,涉及 其財產權之保障,其聲請均與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第 5 條第 1 項第 2 款所定要件相符,應予受理,作成本解釋,理由如下 : 按系爭規定所指「移轉為民營後繼續留用人員」,係包括依公營事業 人員相關法令進用而與國家間成立公法上服勤務關係之人員,及依僱傭或 委任等私法契約關係進用而與公營事業間成立私法關係之人員,後者不涉 及憲法第 18 條服公職權之問題。聲請人一為敘定資位之公務人員本人或 其繼承人,本件爰僅就系爭規定適用於原具公務人員身分之留用人員部分 作成解釋,合先敘明。 又憲法第 18 條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從 事公務之權利。其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機 關之公務員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第 42 號解釋參 照)。又公務人員有各種類型,如文官與武官、政務官與事務官、常業文 官與公營事業人員之別等,各類公務人員性質不盡相同。參照憲法增修條 文第 6 條第 1 項規定,國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級 俸、保障、退休及撫卹等事項之法律,以規範公務人員之權義,惟就其內 容而言,立法者原則上容有一定政策形成之空間,並得依各類公務人員性 質之不同而為不同之規定。又公營事業制度既屬具有高度政策性目的之國 家行政,於其政策變更或目的達成時,事業即可能變更或消滅,公營事業 人員自不可能期待與國家間維持永久之服勤務關係。且公營事業人員中具 公務人員身分者是否適用以文官為規範對象之公務人員有關法律,憲法並 未明文規定,立法者自得在不牴觸憲法精神範圍內,以法律定之(本院釋 字第 270 號解釋參照)。是系爭規定之目的,如屬正當,且其所採取之 手段與目的之達成間具合理關聯,即與憲法第 23 條比例原則及第 7 條 平等原則無違。至於公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係, 如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響,國家自應制定適度之 過渡條款或其他緩和措施,以兼顧其權益之保障。又判斷系爭規定所採取 之手段與目的之達成間是否具合理關聯,應就過渡條款或其他緩和措施是 否適度,一併觀察。 一、系爭規定之目的正當 按我國憲法第 13 章基本國策條款,乃指導國家政策及整體國家 發展之方針。憲法第 144 條規定:「公用事業及其他有獨佔性之企 業,以公營為原則,其經法律許可者,得由國民經營之。」可見公用 事業及其他有獨佔性之企業,雖以公營為原則,惟並不自始禁止國民 經營,至於何時、以何條件由國民經營之,國家得盱衡財政經濟時空 環境之不同,而以法律為適當之調整。 查公營事業移轉民營,可以藉由事業經營自主權之提昇,減少法 規之限制,以發揮市場自由競爭機能,提高事業經營績效;籌措公共 建設財源,加速公共投資,提昇國人生活品質;吸收市場過剩游資, 紓解通貨膨脹壓力;擴大資本市場規模,以健全資本市場之發展。故 系爭條例規定,公營事業經事業主管機關審視情勢,認已無公營之必 要者,得報由行政院核定後,移轉民營(系爭條例第 5 條參照), 屬國家衡酌當前經社環境所為之政治性決策,復應經立法院以預算審 查方式(預算法第 85 條第 2 項參照)判斷其合理性,而受有一定 之民主程序控制,況公營事業中之公用事業及其他有獨佔性之企業民 營化之後,國家仍負有監督義務,擔保公共服務之履行與品質,並不 致影響公共利益之維護,符合憲法第 144 條之意旨。 依系爭條例第 8 條第 1 項前段規定,公營事業移轉民營時, 從業人員願隨同移轉者,應隨同移轉,繼續留用。系爭規定明定:「 移轉為民營後繼續留用人員,得於移轉當日由原事業主就其原有年資 辦理結算,其結算標準依前項規定辦理。」亦即移轉民營後原具公務 人員身分之繼續留用人員依系爭規定終止其公法上職務關係,就其原 有年資辦理結算。就終止公法上職務關係部分,因公營事業移轉民營 ,原公營事業從業人員中具公務人員身分者不復有服勤務關係,從而 立法者規定其與國家間之身分關係終止,並非憲法自始所不許。就年 資結算部分,系爭規定之目的,係為釐清新舊事業主對其各別所僱用 員工之責任,提昇潛在之民營化參與者之意願,藉由提供新事業主有 維持事業合理經營、合理處理員工之法律依據,俾使公營事業順利移 轉(立法院公報第 80 卷第 38 期第 76 頁參照),足見係追求公共 利益,其目的洵屬正當。 二、系爭條例相關規定已提供適度之緩和措施,系爭規定未牴觸比例原則 依系爭條例第 8 條第 1 項前段規定,公營事業轉為民營型態 ,並未採取一律資遣之手段,而係尊重從業人員意願,使其得留用於 民營化後之事業。又系爭規定所指結算,依系爭條例施行細則第 16 條規定:「本條例第 8 條第 3 項……所稱結算,指結清年資,辦 理給付。辦理結算後之從業人員,其年資重新起算。」查原具公務人 員身分之留用人員於移轉民營時已符合退休規定者,依 94 年 7 月 1 日施行之勞工退休金條例第 11 條第 4 項之規定:「公營事業之 公務員兼具勞工身分者,於民營化之日,其移轉民營前年資,依民營 化前原適用之退休相關法令領取退休金。但留用人員應停止其領受月 退休金及相關權利,至離職時恢復。」亦即保障其仍適用民營化前依 其身分原應適用之退休相關法令領取退休金,如選擇領取月退休金而 留用者,因其工作仍受完全之保障,尚未處於退休狀態,應停止領取 月退休金,至離職時始恢復,自屬當然。是系爭規定對已符合退休條 件者之權益,並無影響。至於未符合退休規定者,其結算標準,依系 爭條例第 8 條第 2 項中段離職給與之規定:「……應依勞動基準 法退休金給與標準給付,不受年齡與工作年資限制……」,已對其因 結算年資所生不利益採行適度之補償措施。 又由於各部會主管及各級政府所屬公營事業之業務特性、財務狀 況、從業人員之權益等未盡相同,實無法逐一立法保障,故除系爭條 例第 8 條所列舉保障之加發薪給及轉投勞保所生之損失外,有關移 轉民營前後,員工權益所生之其他變動,其補償方式與標準,另由主 管機關擬定後報由行政院核定之(立法院公報第 80 卷第 38 期第 83 頁參照)。系爭條例第 8 條第 4 項後段及第 5 項規定:「 (第 4 項)……移轉民營時留用人員,如因改投勞保致損失公保原 投保年資時,應比照補償之;其他原有權益如受減損時,亦應予以補 償。(第 5 項)前項補償辦法,由事業主管機關擬訂,報請行政院 核定之。」均屬留用人員相關權益損失補償之規定。例如,交通部依 系爭條例第 8 條第 5 項之授權訂有「交通部所屬公營事業移轉民 營從業人員權益補償辦法」,就其公保原投保年資及其他原有權益之 減損亦得享有補償。 綜上,系爭規定就適用於原具公務人員身分之留用人員部分,與 系爭條例第 8 條第 4 項後段及第 5 項合併觀察,國家為達成民 營化之目的,係以尊重人員意願,使其得留用於移轉民營後之事業, 並就結算其原有年資提供適度之緩和措施,以保障其權益,整體而言 ,其手段與前述民營化目的之達成間具有合理關聯,未牴觸憲法第 23 條比例原則,與憲法第 18 條服公職權之保障意旨尚無違背。 三、系爭規定與平等原則尚無牴觸 按等者等之,不等者不等之,為憲法平等原則之基本意涵。是如 對相同事物為差別待遇而無正當理由,或對於不同事物未為合理之差 別待遇,均屬違反平等原則。法規範是否符合平等原則之要求,其判 斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分 類與規範目的之達成之間,是否存有一定程度的關聯性,以及該關聯 性應及於何種程度而定(本院釋字第 593 號解釋參照)。聲請人一 主張系爭規定並未區分公營事業從業人員是否具有公務人員身分,一 律結算其年資,係屬對於「不同之人的屬性與事物特徵」為相同對待 ,未為合理之差別待遇;且一般行政機關之公務人員,依公務人員任 用法之規定,本有轉任、調任、商調之制度(公務人員任用法第 16 條、第 18 條及第 22 條參照),任職於公營事業之公務人員,如因 系爭規定而終止公務人員關係,將無法轉任、調任或商調,此種差別 待遇與規制目的間不僅欠缺實質關聯,亦難謂必要,有違平等原則及 體系正義等語。惟查系爭規定就適用於原具公務人員身分之留用人員 部分,係為釐清新舊事業主對其各別所僱用員工之責任,提昇潛在之 民營化參與者之意願,俾使公營事業順利移轉,目的尚屬正當,縱使 有聲請人一所稱之差別待遇或未為合理之差別待遇,然尚無恣意或顯 不合理之情形,且與目的之達成具有合理之關聯性,故與平等原則尚 無牴觸。 四、不受理部分 另查確定終局判決係以聲請人鄒為平等 614 人(詳附表 2,下 稱聲請人二)本人或其被繼承人,於 87 年至 90 年間,依中華電信 條例第 12 條第 2 項規定,選擇不適用公務人員有關法令,係依其 意願選擇終止公務人員身分關係,故於中華電信公司移轉民營時已非 屬依法任用之資位人員為由,而駁回上訴。確定終局判決就此部分並 未適用系爭規定,自不得以之為聲請解釋之客體。是本件聲請中,關 於聲請人二部分,核與大審法第 5 條第 1 項第 2 款規定不合, 依同條第 3 項規定,應不受理。 大法官會議主席 大法官 許宗力 大法官 蔡燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發 湯德宗 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 許志雄 張瓊文 詹森林 黃昭元 (黃瑞明大法官迴避審理本案)