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大法官解釋

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 498 號
解釋日期:
民國 88 年 12 月 31 日
資料來源:
司法院公報 第 42 卷 2 期 3-6 頁
司法院大法官解釋續編(十三)第 679-684 頁
司法院大法官解釋(十二)(99年5月版)第 343-348 頁
總統府公報 第 6328 期 5-9 頁
守護憲法 60 年 第 243-244 頁
解釋文:
地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功 能,地方自治團體設有地方行政機關及立法機關,其首長與民意代表均由 自治區域內之人民依法選舉產生,分別綜理地方自治團體之地方事務,或 行使地方立法機關之職權,地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責 制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委 辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團 體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予 以尊重。立法院所設各種委員會,依憲法第六十七條第二項規定,雖得邀 請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢,但基於地方自治團體具有自 主、獨立之地位,以及中央與地方各設有立法機關之層級體制,地方自治 團體行政機關公務員,除法律明定應到會備詢者外,得衡酌到會說明之必 要性,決定是否到會。於此情形,地方自治團體行政機關之公務員未到會 備詢時,立法院不得因此據以為刪減或擱置中央機關對地方自治團體補助 款預算之理由,以確保地方自治之有效運作,及符合憲法所定中央與地方 權限劃分之均權原則。
理 由 書: 本件係前臺灣省議會聲請解釋,本院受理後,憲法增修條文第九條於 中華民國八十六年七月二十一日已有修正,地方制度法並於八十八年一月 二十五日制定公布,省縣自治法及直轄市自治法則經廢止。是本件解釋自 應以現行法律為基準,合先敘明。 地方自治為憲法所保障之制度,憲法於第十章詳列中央與地方之權限 ,除已列舉事項外,憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時,其事 務有全國一致之性質者屬於中央,有一縣性質者則屬於縣,旨在使地方自 治團體對於自治區域內之事務,具有得依其意思及責任實施自治之權。地 方自治團體在特定事務之執行上,即可與中央分權,並與中央在一定事務 之執行上成為相互合作之實體。從而,地方自治團體為與中央政府共享權 力行使之主體,於中央與地方共同協力關係下,垂直分權,以收因地制宜 之效。憲法繼於第十一章第二節設「縣」地方制度之專節規定,分別於憲 法第一百十八條、第一百二十一條、第一百二十八條規定直轄市、縣與市 實行自治,以實現住民自治之理念,使地方人民對於地方事務及公共政策 有直接參與或形成之權。憲法增修條文第九條亦係本諸上述意旨而設,地 方制度法並據此而制定公布。 基於住民自治之理念以及中央與地方垂直分權之功能,地方自治團體 有行政與立法機關之自治組織設置,其首長與民意代表均由自治區域內之 人民依法選舉、罷免之,此分別有憲法第一百二十三條、第一百二十四條 、第一百二十六條,地方制度法第三十三條、第五十五條,公職人員選舉 罷免法第一條、第二條、第六十九條等規定可據。地方自治團體不僅依法 辦理自治事項,並執行上級政府委辦事項。地方自治區域內之人民對於地 方自治事項,有依法行使創制、複決之權 (憲法第一百二十三條、地方制 度法第十四條、第十六條第二款、第三章第二節參照 )。地方立法機關行 使其立法機關之職權,地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。 地方立法機關開會時,其行政機關首長應提出施政報告,民意代表並有向 該機關首長或單位主管行使質詢之權;就特定事項有明瞭必要時,則得邀 請其首長或單位主管列席說明 (地方制度法第三十五條至第三十七條、第 四十條、第四十一條、第四十八條、第四十九條參照 )。此乃基於民意政 治及責任政治之原則,地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。中 央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅 得按事項之性質,為適法、適當與否或其他一定之監督 (同法第四章參照 ) 。是地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立之地位, 國家機關自應予尊重。 按立法院所設各種委員會,得邀請政府人員及社會上有關係人員到會 備詢,為憲法第六十七條第二項所明定。鑑於行政院應依憲法規定對立法 院負責,故凡行政院各部會首長及其所屬公務員,除依法獨立行使職權, 不受外部干涉之人員外,於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規 定邀請到會備詢時,有應邀說明之義務,亦經本院釋字第四六一號解釋在 案。惟考量權力分立及憲法上中央與地方均權之原則,就地方自治團體行 政機關公務員到會備詢應作適當之規範。地方自治既受我國憲法制度性之 保障,有一定之自主權限,為與中央政府共享國家權力行使,並共同協力 之主體,且中央與地方各設有立法機關,建立層級體制。是地方自治團體 行政機關人員受立法院各種委員會邀請到會備詢時,除法律明定應到會備 詢者外,尚不負到會備詢之義務。惟得衡酌到會說明之必要性,決定是否 到會。又中央對地方自治團體得視其財政狀況予以適當之補助 (憲法第一 百四十七條、地方制度法第六十九條、財政收支劃分法第三十條參照 ), 俾使地方自治團體足應其財政之基本需求,以保障全國各地區住民之生活 ,實現全國經濟平衡發展之憲法意旨。立法院自不得逕因地方自治團體所 屬公務員之未到會備詢,據以為刪減或擱置中央機關依法對地方自治團體 補助款預算之理由,以確保地方自治之有效運作,及符合憲法所定中央與 地方權限劃分之均權原則。 大法官會議主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 蘇俊雄 黃越欽 賴英照 謝在全 抄臺灣省議會聲請書 受文者:司法院 主 旨:有關立法院於審議中央政府年度總預算案時,指定特定之省府官 員列席備詢報告中央補助款之運用情形問題,立法院與本會兩民 意機關間就其行使職權對憲法第六十七條第二項之適用規定滋生 疑義,請轉請 鈞院大法官釋示。 說 明:壹、聲請解釋憲法之目的及經過 一、立法院於審查中央政府總預算時,強制要求特定之臺灣省政 府首長及官員列席備詢報告,致本會在行使職權上產生疑義 ,引起輿論界所稱之「搶官」風波事件,類此事件於每一會 計年度均重演,本會原對立法院援引憲法第六十七條第二項 「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢 」之規定即不無疑義與爭議,惟自省縣自治法通過施行後, 立法院仍援引同一規定要求省府首長列席備詢報告,顯對本 會依省縣自治法第二十八條、第二十九條行使之職權予以侵 犯。 二、案經本會民政委員會提議並經本會第十屆第一次定期大會第 二十一次會議全體議決通過聲請大法官解釋,爰依司法院大 法官審理案件法第五條第一項第一款:「中央或地方機關, 於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機 關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律或命令發生有 牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法」之規定聲請解釋。 貳、疑義之性質、聲請人之立場與見解及涉及之憲法條文 一、憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」、第六十二 條「立法院為國家最高立法機關」及第五十七條「行政院依 左列規定,對立法院負責:一、行政院有向立法院提出施政 方針及施政報告之責。立法院在開會時,有向行政院院長及 行政院各部會首長質詢之權……」,已明定行政機關應向同 級立法機關負責之規範。另按省縣自治法第五條、第二十八 條之規定:「省設省議會、省政府;……為省之立法機關及 行政機關」、「省議會定期會開會時,……省長應提出施政 報告……」「省議會有對省政府首長及單位主管質詢之權」 ,準此,顯見省政府應對省議會負責,接受省議會監督之制 度迨無疑義。又依省縣自治法第六條規定「省自治之監督機 關為行政院」,是省政府若因執行自治事項或接受委辦事項 上瑕疵,亦應由自治監督機關即行政院予以撤銷、變更、廢 止或停止其執行 (省縣自治法第五十四條) ,依法自無向立 法院負責或列席備詢說明之理甚明,今立法院強制要指定特 定省政府官員列席立法院報告中央補助款之運用情形,不僅 有違憲法之精神,亦陷省府官員兩難及違法之境。 二、按憲法第六十七條第二項:「各種委員會得邀請政府人員及 社會上有關係人員到會備詢」。惟查上揭條文含義係指各委 員會於審查議案、舉辦公聽會 (聽證會) 等時,為廣納各方 意見,切合社會實際需要,故邀請官員、專家到會備詢,以 提供專業知識、經驗及意見,用以集思廣益,作為制定法案 或政策諮詢之參考,準此以觀,立法院依憲法第六十七條第 二項規定強制要指定特定省府官員列席中央總預算之審查會 自非所宜;且依憲法第一百四十七條第一項、省縣自治法第 五十條第一項之規定,中央對省之補助款係依法補助,惟今 立法院若藉刪除或擱置補助預算為手段指定特定之省府官員 到院備詢,顯與憲法中央與地方均權制度之精神相悖。 三、末查,本會若仿立法院作法,邀請縣市政府相關局處和鄉鎮 公所有關單位列席本會報告省補助款之運用情形,類此連瑣 效應必造成中央、省、縣權責重疊、紊亂。 參、檢附本會第十屆第一次定期大會第二十一次會議紀錄乙份。 議長 劉 炳 偉 (本聲請書附件略) 參考法條:中華民國憲法 第 67、111、118、121、123、124、126、128 條 (35.12.25) 地方制度法 第 14、16、33、55 條 (88.01.25) 公職人員選舉罷免法 第 1、2、69 條 (86.06.18)