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大法官解釋(舊制)

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 298 號
解釋日期:
民國 81 年 06 月 12 日
資料來源:
司法院公報 第 34 卷 7 期 1-8 頁
守護憲法 60 年 第 119-124 頁
司法院大法官解釋(五)(98年10月版)第 113-129 頁
解釋文:
憲法第七十七條規定,公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得 視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員 身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分,受處分人得向掌理懲戒事項之 司法機關聲明不服,由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查,以 資救濟。有關法律,應依上述意旨修正之。本院釋字第二四三號解釋應予 補充。至該號解釋,許受免職處分之公務員提起行政訴訟,係指受處分人 於有關公務員懲戒及考績之法律修正前,得請求司法救濟而言。
理 由 書: 憲法第七十七條規定:「司法院為國家最高司法機關,掌理民事﹑刑 事﹑行政訴訟之審判及公務員之懲戒」,由是可知司法院為公務員懲戒之 最高機關,非指國家對公務員懲戒權之行使,一律均應由司法院直接掌理 。公務員之懲戒乃國家對其違法﹑失職行為之制裁,此項懲戒為維持長官 監督權所必要,自得視懲戒處分之性質,於合理範圍內,以法律規定由長 官為之。但關於足以改變公務員有重大影響之懲戒處分,受處分人得向掌 理懲戒事項之司法機關聲明不服,由該司法機關就原處分是否違法或不當 加以審查,以資救濟。有關公務員懲戒及公務員考績之法律,應依上述意 旨修正之。本院釋字第二四三號解釋應予補充。至該號解釋,許受免職處 分之公務員提起行政訴訟,係指受處分人於有關法律修正前,得請求司法 救濟之程序而言。又具法定資格始得任用,並受身分保障之公務員,因受 非懲戒性質之免除現職處分,經循行政程序未獲救濟時,受處分之公務員 ,仍得依本院釋字第二四三號解釋意旨,依法提起行政訴訟,請求救濟, 併此指明。 一部不同意見書: 大法官 李鐘聲 對於本件解釋,依司法院大法官會議法第十七條之規定,提出不同意 見書,分別說明於後: 第一 懲戒處分範圍部分 本件解釋之關鍵為:公務員受免職處分得否向公務員懲戒委員會聲 請審議?因此,公務員懲戒法之近年修正經過情形,有宜先加說明 之必要性。 一 第一次修正案:公務員懲戒係於民國七十四年五月三日修正, 本院原在修正草案總說明中,詳述新增第二十條之理由為: 依憲法第七十七條規定,公務員之懲戒係司法權之範圍。現行 公務人員考績法第八條、分類職位公務人員考績法第十二條因 專案考績一次記二大過免職之規定,固有加強機關首長對屬員 行政監督之作用,但究非司法權之作用,遇此情形,應許受處 分之公務員於收受再復審決定書後,得依本法聲請審議,使最 後仍能納入司法救濟程序,用以符合憲法規定。該條文字如下 :「公務員因專案考績受記二大過免職處分,不服再復審之決 定者,得於收受再復審決定書後三十日內,向公務員懲戒委員 會聲請審議。」 經本院函行政院、考試院及監察院查照提出意見,而三院意見 一致主張刪除。 行政院認為:「一、憲法第八十三條規定考試院為國家最高考 試機關,有關公務員之考績,係考試院所掌理之事項,若將考 績事項納入司法懲戒程序中,似有混亂司法、考試兩者之系統 和權責之處。二、依現行考績法規定,年終考績列丁等或考績 受記二大過免職處分之公務員,不服免職之決定者得向上級機 關及銓敘機關申請復審及再復審,對公務員已相當保障,若將 具有行政監督作用之專案考績結果,再予納入司法程序,本院 (行政院)所屬機關咸認為勢將妨礙機關首長行使合法人事職 權,且亦影響領導威信。三、按考績係本於監督權,其免職處 分並無停止任用之規定,與懲戒法撤職有所不同,若增訂依考 績法所為處分得聲請審議,則審議結果,究依考績法處理?抑 依懲戒法處理?不無困擾。四、我國公務員懲戒法之基本立法 精神,雖屬「寓保障於懲戒之中」,此觀之本法第一條之規定 即至明顯,但懲戒法規定之內容,應以公務員懲戒有關事項為 限,而不宜將具有行政監督作用之「考績」列為審議範圍,使 得『懲戒法』變為『行政救濟法』之性質,兩者本質上即不相 同,似不宜於本法中將專案考績列為審議對象。」 考試院認為:「一、公懲會之審議程序較繁,所為之懲戒處分 ,時效不易配合行政之需。二、宜加強行政監督權力,授予行 政首長適當權責,以明快手段整肅政風,俾能提高行政效能。 三、公務人員考績法及分類職位公務人員考績法第十六條,對 於因專案考績免職人員已訂有復審、再復審之行政救濟程序。 」 監察院認為:「本條規定與公務員考績法第八條、第十三條、 以及分類職位公務人員考績法第十二條均有牽涉,似宜與有關 機關加以協調」(以上詳見司法院史實紀要第二冊第一○八一 頁以下)。 本院鑒於三院反對,因而刪除該條文,不再討論(見公務員懲 戒制度研究修正資料彙編第五四六頁)。 二 第二次修正案:由於本院釋字第二四三號解釋,公務員懲戒委 員會擬具公務員懲戒法修正草案,報院分函行政、考試、監察 三院徵詢意見,修正草案第十九條之一:「公務員非依本法所 受免職處分,經申請復審、再復審仍被駁回者,受處分人得於 收受再復審決定書後三十日內,向公務員懲戒委員會聲請審議 」。說明理由:公務員之懲戒,依憲法第七十七條規定,屬於 司法院職權範圍,司法院設有公務員懲戒委員會,為主管公務 員懲戒事項之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職 處分,不論其形式上用語如何,依司法院大法官會議釋字第二 四三號解釋,認為實質上仍屬懲戒處分,爰參照上開解釋意旨 ,增訂本條,俾受免職處分之公務員有向公務員懲戒委員會請 求救濟之機會。 而行政與考試兩院覆函認並無必要。 行政院函:案經本院人事行政局邀請本院各主管機關詳慎研議 ,認為依貴院大法官會議釋字第二四三號解釋文規定,公務員 受考績免職處分得向行政法院提起行政訴訟以為救濟,似無必 要再修正公務員懲戒法增列上述條文,以免同一事件有多重救 濟途徑,如結果不一時,將導致困擾。 考試院交據銓敘部函覆,建議刪除新增條文第十九條之一。理 由略以:(一)依公務員懲戒委員會組織法第一條規定,公務 員懲戒委員會為公務員懲戒機關,並非行政處分後之救濟機關 。又依大法官會議釋字第二四三號解釋,公務員考績免職處分 得提行政訴訟。亦得向公務員懲戒委員會聲請審議,其後果將 使同一案件,得由行政法院及公務員懲戒委員會二個不同司法 機關受理。(二)公務員年終考績等次之評定,係機關首長法 定職權,如公務員懲戒委員會對於年終考績考列丁等免職處分 ,得認為不當且予以變更其等次,對於行政指揮監督權,似構 成重大影響。況且對於一次記二大過辦理專案考績免職處分者 ,若得更為議決,究應依「公務人員考績法」或「公務員懲戒 法」執行?(三)為免考績免職處分之濫用,俾公務員服公職 權利,獲得適當保障起見,公務人員考績法第十七條業已規定 ,有復審、再復審,並得提起行政訴訟,均足救濟。 本院嗣函行政、考試兩院,派員出席該法修正草案協調會議, 溝通意見。 考試院參事黃雅榜之發言略稱: (一)先就行政學的立場而言:公務員有(1)法律責任(2)政 法責任(3)社會責任(4)狹義的行政責任。此四種責任之各主 管機關為何,不言而喻。(二)以目前公懲法修正草案而論: (1)憲法第八十三條所規定之考績與保障二事項,環節相扣, 而懲處為考績與保障之重點,將懲處與之脫離,則考試院將無 法完整的行使憲法第八十三條所賦予之各項職掌,對五院制會 有所損害。(2)考試權表現在考績法上者僅是消極性,其積極 性在行政首長權。惟行政權在依法行政下講求自由裁量、積極 運作,若以司法權為最後救濟,介入行政權之處分或運作,可 能無法正確的體會其中之原由。司法權審查法律責任,但政治 責任、社會責任,甚至行政責任,司法機關依法審判,這些責 任很難發現。(三)我國憲法實施五權分立,不宜將國外的三 權分立理論來解釋我國憲法的運作,而五權分立之下,獨立的 人事權及憲法上考試院的真義是值得注意的。誠然。有權利即 應有救濟,惟救濟不一定要由司法權行使,獨立之人事權亦可 。(四)五權分立每一權皆如生命之有機體,須自我調適。 行政院人事行政局副局長陳松柏發言略稱: 民國七十四年修正公務員懲戒法時,可法院曾建議將專案考績 記二大過之免職處分,得聲請審議以為救濟。當時行政機關主 管們認為公務員紀律難以維持,而依考績法已有復審、再復審 程序,為免冗長之救濟程序,無法維持行政紀律及政府威信, 因此,行政機關反對該修正條文。行憲前民國二十四年公布之 公務員考績獎懲條例即有免職規定,行憲後,憲法第八十三條 明定考績權屬考試院。如公務員懲戒委員會審議者,不限於違 法之免職處分,將嚴重影響政府機關首長之威信。在現行公務 倫理欠缺、主管長官領導能力不彰等情形下,本問題應予慎重 考慮。(詳見公務員懲戒委員會聲請解釋附函及會議記錄) 綜上所述,本院兩次草案:公務員「專案考績受記大過二次免 職處分」(第一次)或「免職處分」(第二次),得向公務員 懲戒委員會聲請審議。先後均遭考試院與行政院乃至監察院反 對,出於考試院暨銓敘部、行政院暨各主管機關、以及出席協 調會議代表等之一致意見。而今本件解釋:公務員「關於足以 改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分」,包括 「免職處分」,得向公務員懲戒委員會「聲明」、「審查」, 比較前兩次草案之範圍,更加擴大多了,發生諸多問題,確實 值得商榷,析論如下: 一 我國公務員考績獎懲制度之源流悠遠,書經舜典:「三載 考績,三考,黜陟幽明,庶績咸熙」。孔案國傳:「考績 法明,眾功皆廣」。可知帝舜時代已行考績獎懲。至周朝 其制大行,周禮天官(冢宰)大宰:「歲終,則令百官府 各正其治,受其會,聽其致事,而詔王廢置。三歲,則大 計群吏之治而誅賞之」又,小宰:「以聽官府之六計弊群 吏之治」。由於大宰「掌邦治」,「以佐王治邦國」,後 世稱宰相、首相、總理,率副相小宰掌理全國各機關暨公 務人員考績,採用六種考計方法,以王者詔令分別實施廢 置誅賞。漢稱「考功課吏法」,魏於尚書設「考功曹」, 專司內外官吏考課黜陟,歷代因之。唐制:尚書省(猶今 內閣)考功掌內外文武官吏之考課,凡應考之官,具錄當 年功過行能,本司及本州長官對眾讀,議其優劣定為九等 考第,然後送省。凡考課之法有四審二十七最,各據以為 黜陟。自是以後,歷代皆詳訂官吏考課法。以今視昔,我 國以往公務員考績獎懲,一向屬於行政權範圍。至於監察 制度,約言之,周禮、春官:「御史:掌邦國、都鄙及萬 民之治令,以贊冢辛,…………凡收(考查也)從政者」 。秦、漢均曰御吏大夫,後漢曰御吏臺,始司彈劾官吏, 隋、唐二朝之御史臺,其屬三院,分掌巡按郡縣、察視刑 獄、糾劾百諸事,宋、元因之,明、清改曰都察院,今稱 監察院,職司風憲,由來已久,蔚成我中華法系之特色。 二 民國成立八十年來,依據 國父五權憲法遺教,建立法律 制度,中華民國憲法明文規定:行政、立法、司法、考試 、監察五院分為國家最高行政、立法、司法、考試、監察 機關。司法院「掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務 員之懲戒。」考試院「掌理考試、任用、銓敘、考績、級 俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」。經 立法院制定民事訴訟法、公務員懲戒法、公務人員考績法 等等法律,公布施行,間加修正,期與世宜,形成完備法 律系統。大體而論,我國今日民生樂利、富庶繁榮,法制 與有功焉,值得吾人體察及省思! 三 本件解釋「關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大 影響之懲戒處分」,依其文字解釋,顯然失之空泛抽象, 而無客觀標準,容易流於自我主觀說法,爭論不休。此因 公務員懲戒法第九條規定:「公務員之懲戒處分如左:一 、撤職。二、休職。三、降級。四、減俸。五、記過。六 、申誡。」六種列舉之懲戒處分,前三種均足以改變公務 員身分,且與後三種更都對於公務員均有重大影響。不僅 此也,同條第三項規定:「九職等或相當於九職等以下公 務員之記過與申誡,得逕由主管長官行之。」而今本件解 釋認該公務員得向懲戒機關「聲明」「審查」,顯與法律 明文牴觸。 四 本件解釋「懲戒處分」包括「免職處分」,涵蓋行政處分 之撤、免職,則其發生問題有下: (一)本院依據現行法規,歷來解釋懲戒處分非行政撤、免職 處分,詎本件解釋混為一談,全相牴觸,例如: 1 行政上撤職非公務員懲戒法上之懲戒處分(三十六年 院解字第三六二一號)。 2 同一行為違反公務員服務法各條款者,在公務員懲戒 法上,並無同時予以兩種以上處分之根據。撤職非公 務員懲戒法上之處分,已見院解字第三六二一號解釋 ,與懲戒法上之處分不生輕重比較問題(三十六年院 解字第三七四八號)。 3 主管長官將其所屬職員免職,非公務員懲戒法上之懲 戒處分(三十六年院解字第三七五六號)。 4 公務員久不到差,如果有關法規定明於一定期間停止 任用,非公務員懲戒法上之處分,應由有任免權之機 關以命令行之(三十七年院解字第四○一七號)。 (二)公務人員考績法係憲法第八十三條規定考試院掌理考績 之一般法,全國各機關對所屬人員之考績,應本綜覈名 實、信賞必罰之旨,作準確客觀之考核。平時考核獎勵 分嘉獎、記功、記大功,懲處分申誡、記過、記大過; 年終考績不滿六十分丁等免職,專業考績一次記二大過 者免職等等,均著明文。 本件解釋引據憲法第七十七條規定司法院掌理公務員之 懲戒,而以公務員受行政上之免職處分,得向司法懲戒 機關聲明審查。由於此解釋既未宣告公務人員考績法為 違憲,而逕作影響全國各機關依法行使考績權之解釋, 本院前兩次公務員懲戒法修正案均遭有關行政、考試、 監察院部反對,已如前述,此解釋勢將引發憲法第四十 四條規定院與院間之權限爭議。 (三)憲法第三十六條:「總統統率全國陸、海、空軍」又第 四十一條:「總統依法任免文武官員」,係屬元首統帥 權與任免官員權之規定,一般憲政國家皆然。我國陸海 空軍懲罰法,對於軍官、士官、士兵,分別規定懲罰, 其過犯種類:撤職、管訓、降級、記過、申誡等。「上 將之懲罰,由總統核定之」(第二十三條),「中將之 懲罰權責之所屬及程序,於施行細則中定之」(第二十 四條)。陸海空軍懲罰法施行細則第六條:「一、將級 重要軍職之撤職由總統核定,將級一般軍職之撤職由參 謀總長核定,……」。第七條:「一、各級指揮官,在 戰鬥間所屬次一級(組織階層)以下軍官,均有權核定 撤職……」。第十條:「懲罰案件之處理,應依據懲罰 權責由各級指揮官逕予裁定執行……」。寓有確保統帥 權、維護軍事指揮權及貫徹軍令執行之意旨。 本院釋字第二六二號解釋:「監察院對軍人提出彈劾案 時,應移送公務員懲戒委員會審議,至軍人之過犯,除 上述彈劾案外,其懲罰仍依陸海軍懲罰法行之」,係闡 明除監察院彈劾案移送公務員懲戒委員會審議外,軍人 之懲罰依陸海空軍懲罰法行之。而本件解釋意旨,則凡 軍人懲罰案件之應受撤職,或足以改變其身分或對其有 重大影響之應受降級等處分,均得向懲戒機關「聲明」 「審查」。此不僅與前解釋相違,膨脹司法權,而且使 得陸海空軍懲罰法之立法旨意盡失,蕩然無存,更何況 牴觸憲法規定總統之統帥權與任免官吏權! 第二 懲戒法院體制部分 本件解釋理由書:「司法機關掌理懲戒事項...... 。 其組織,依 憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解釋意旨,當採法院體制, 亦應由主管機關檢討修正之。」(註)旨在將公務員懲戒委員會改 制稱為懲戒法院。有鑒其攸關我國司法制度之興廢,而且改變憲政 體制,茲事體大,意見列述如左: 一 司法院大法官會議法十七條規定:大法官會議決議之解釋文, 附具解釋理由書。所以,大法官之解釋,列有解釋文及解釋理 由書,此與各級法院之判決、行政法院之判決、公務員懲戒委 員會之議決書,乃至行政機關之訴願、再訴願決定書,列有「 主文」及「理由」(或增列「事實」欄)之文書格式相同。主 文有判決力,發生法律效果,理由僅具說明性質而已,沒有執 行效力,實為司法機關之共識與傳統。大法官之解釋文及解釋 理由書,即大法官解釋之主文及理由,本件大法官依法決議之 解釋文並無如解釋理由書之文字,是以此段解釋理由書不能發 生法律執行效力,合先說明,藉正視聽,而免誤導。 二 我國公務員懲戒制度,肇自考績黜陟,而御史糾彈。自民國建 元,大總統設平政院審理行政官吏違法與糾彈官吏案件,該院 內設肅政廳,職司糾彈官吏。三年一月起,中央設文官高等懲 戒委員會,中央與地方各官署分設文官普通懲戒委員會,二十 年六月改制,中央設中央公務員懲戒委員會,地方公務員懲戒 委員會則分設於各省及直轄市,嗣設國民政府政務官懲戒委員 會。行憲後,三十七年七月改組成立公務員懲戒委員會,掌理 全國公務員之懲戒案件,而將其餘撤銷(詳見司法院史實紀要 第二冊第一三六八頁、一五○○─一頁)。於二十年六月八日 公布公務員懲戒法與公務員懲戒委員會組織法,至七十四年歷 經修正,施行迄今。本院於八十年八月三十一日提出司法院組 織法修正草案,第七條:「司法院設各級法院、行政法院及公 務員懲戒委員會,其組織均另以法律定之」,仍係原條文不修 正,送請立法院審議之中。於此可觀我國懲戒機關之沿革、名 稱及組織體制,勿可置疑。 三 本件解釋理由書所引憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解 釋,揆其文字,憲法第八十二條規定:「司法院及各級法院之 組織,以法律定之」。本院釋字第一六二號解釋意旨:行政法 院評事、公務員懲戒委員會委員,就行政訴訟或公務員懲戒案 件,分別依據法律,獨立行使審判或審議之職權,不受任何干 涉,依憲法第七十七條、第八十條規定,均應認係憲法上所稱 之法官。關於前者,係司法機關之共同法源,本院已提出之司 法院組織法修正草案第一條:「本法依憲法第八十二條制定之 」。於第七條列入「公務員懲戒委員會」。本院為憲法機關行 使憲法職權,而大法官依司法院大法官會議法行使職權,今多 位大法官於解釋理由書表示懲戒機關當採法院體制之意見,其 可乎?其不可乎?關於後者,該解釋乃詮釋公務員懲戒委員會 之委員係憲法上所稱之法官,並不涉其組織,即與公務員懲戒 委員會之改稱為懲戒法院與否,完全沒有直接必然因果關係。 此與大法官係憲法上所稱之法官,解釋法令以大法官會議行之 ,情形相同。其實,中外古今機關之人員名稱與組織體制,殊 難執一以衡者,曷可紀極? 四 放眼各國公務人員之懲戒制度,大體而論,有三權分立制度之 輪廓可循,故有由行政權掌理者,如法、日;有由立法權掌理 者,如英、美;有由司法權掌理者,如德、奧。 公務員之懲戒處分,一般不外大致分為免職、降職(級)、停 職、調職、申誡、警告、記過等,各國有其處理程序,在法、 日諸國通例,機關首長有任用權者有懲戒權,日本國家公務員 法明定「懲戒處分由任命權者行」(第八四條第一款)。法國 且設有人事管理協調會即懲戒委員會等申訴機關,仍歸各部首 長最後決定,僅得對其合法性向國務院上控而已,日本之內閣 設人事院,為公務員不服懲戒處分之覆審機關,由公平委員會 審理定之。日本另制定自衛隊法,規定軍人懲戒等事項,均未 專設司法懲戒機關。此外,在英美國家彈劾案審判權屬於國會 (上議院、參議院),判決有罪者予免職處分。而一般公務員 之懲戒處分,分屬於各機關首長,嚴重者報請各部長懲處,得 向職員工會,聯邦文官委員會等申訴,亦無懲戒機關。至於司 法機關掌理公務員懲戒,德國自一九五三年(民國四十二年) 專設聯邦懲戒法院,分為設在聯邦行政法院之聯邦懲戒院為上 級審,及設在各大都市之四十所聯邦懲戒庭為初級審,有聯邦 檢察官蒞庭執行職務。其設立及辦事細則由聯邦內政部長定之 。該部於一九六四年廢止聯邦懲戒院,在聯邦行政法院內設懲 戒庭。於一九六七年改制,懲戒庭改稱聯邦懲戒法院,王國分 設審判庭。至一九六九年,聯邦總理命令聯邦行政法院由聯邦 內政部改為聯邦司法部行使監督權,聯邦懲戒法院因之改隸。 凡此均散見於有關書籍論文,其詳不贅。 我國五權憲法制度,公務員之懲戒與考績,咸經法律明文規定 ,諸多堪與各國制度媲美者,而解釋理由書表示改為法院體制 ,蓋有嚮於德國懲戒法院。實則,民國初年,大總統設平政院 即行政法院,院內設肅政廳;與德國內政部於行政法院內設懲 戒法院,互相彷彿,而我國於民國三年早已揚棄此制,憲法明 定司法院掌理公務員之懲戒,本院釋字第八十六號解釋闡示高 等以下各法院應隸屬於司法院,已自六十九年起實施審檢分隸 ,以視德國懲戒法院由內政部改隸於司法部行使監督權為如何 ? 五 本件解釋理由書所表示之懲戒法院體制,由於法院不論民事、 刑事、行政訴訟之當事人,分稱原告與被告。因此行將引發憲 政體制間題。 先就公務員懲戒言:憲法第九十條:監察院為國家最高監察機 關,行使彈劾等權。又第九十七條:監察院對於中央及地方公 務人員,認為有失職或違法情事,得提出彈劾案。監察法第二 章彈劾權,其規定中如:彈劾案經向懲戒機關提出,應急速辦 理,並將辦理結果迅即通知監察院轉知原提案委員(第十六條 )。懲戒機關對彈劾案逾三個月尚未結辦者,監察院得質問之 ,經質問後並經調查確有故意拖延之事實者,得對懲戒機關主 辦人員逕加彈劾或糾舉(第十七條)。如今,懲戒法院將監察 院因彈劾案列為原告,載於文書。可以斷言者,此與我國御史 彈劾歷史文化及民國制憲精神,均非有合。 次就公務人員考績言:各機關長官及各主管長官對所屬人員考 績,上級機關得復審,銓敘機關得再復審,均有法律明文。如 今,受考績人員得向懲戒法院「聲明」「審查」,則公堂對簿 ,原告為受考績人員,被告為全國各機關長官及各主管長官。 由地方到中央,由基層機關上至總統,旁及各院部會首長,將 因本機關或所屬機關受考績人員向懲戒法院「聲明」「審查」 而作被告。古人有訓:「知人則哲」,考績本難,人事是非糾 纏興訟由此起,其對國家未來影響如何! 註:本段解釋理由書係經大法官會議審查會通過,故對其依法提出 不同意見,業經大法官會議決議將其刪除。 部分不同意見書: 大法官 楊與齡 解釋文應增加左列之解釋掌理懲戒事項之司法機關,應採法院審判體 制,並就政務官之懲戒組織及程序另為規定。 增列之理由 中華民國憲法草案,係民國二十五年五月五日宣布,民國三十五年一 月政府召開政治協商會議,商定憲草修改原則,其第四項規定「司法院即 為國家最高法院,不兼管司法行政,由大法官若干人組織之。大法官由總 統提名,經監察院同意任命之。各級法官,須超出於黨派以外」。現行憲 法依該原則於第七十七條規定:「司法院為國家最高司法機關,掌理民事 、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」;第七十八條規定:「司法院 解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權」,並於第八十二條規定:「司 法院及各級法院之組織,以法律定之」。中華民國憲法增修條文第十三條 第二項亦規定:「司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成 憲法法庭,審理政黨違憲之解散事項」。因此,司法院應為「國家最高法 院」,須直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判、公務員之懲戒、憲法之 解釋、法律命令之統一解釋及審理政黨違憲之解散事項。現行法律規定, 司法院之地位,相當於德、奧之憲法法院,雖直接掌理憲法之解釋權、法 律命令之統一解釋權及政黨違憲之審判,以顯示其最高司法機關之性質。 但將訴訟及懲戒之最高審判權,另設機關掌理,則與憲法原意未盡相符。 且公務員懲戒權之行使,不採法院組織及審判體制,而設「公務員懲戒委 員會」掌理,並採會議議決制度,與憲法第八十二條之明文規定,尤欠符 合。為謀求改進,本院大法官乃於釋字第一六二號解釋,確認該會委員有 法官身分;並於釋字第二六二號解釋認監察院對軍人提出彈劾案時,應移 送該會審議;再於本院釋字第二四三號解釋認依考績法所為懲處處分,亦 屬懲戒處分性質,其足以變更公務員身分者,受處分人得向司法機關請求 救濟,相關法律,均應檢討修正。本案係有關機關依該解釋研商相關法律 之修正時,未能協議,再請本院補充解釋。本解釋既依憲法規定精神,認 國家對公務員懲戒權之行使,須兼顧行政長官監督權之有效運作,並於解 釋文中不再使用「公務員懲戒委員會」名稱。惟未於解釋中釋明「懲戒機 關」之組織當採法院體制;又政務官之任用方法及工作性質,與具有法定 資格始得任用之公務員不同,參考他國法制及我國行憲前舊制,其懲戒組 織及程序,有另為規定(現行法僅對懲戒處分另設規定)之必要,自宜併 予釋明,以免爭議,而求妥洽。惜均未獲通過。對於憲法所定司法制度之 建立,頗有影響。爰於贊成已通過之解釋文外,依司法院大法官會議法施 行細則第七條第一項提出部分不同意見書。 理由一部不同意見書: 大法官 鄭健才 本件係依公務員懲戒委員會聲請,就本院釋字第二四三號解釋關於依 有關考績規定免職處分之司法救濟,究應修正何種法律問題為補充解釋, 顯然僅與懲戒程序事項有關,而不涉不利益於公務員之非懲戒處分如何救 濟之問題。本件解釋文謹守「司法被動」原則,故不予涉及。乃本件忽於 解釋理由書內,自動提示及此,預留日後另一爭端,未免有乖體制。爰就 此部分提不同意見如下: 一 關於懲戒機關之組織體制及不利益於公務員之非懲戒處分如何救濟( 例如因消極資格而免職,因機關裁撤而資遣,因試用成績不及格而停 止試用,因屆齡而命令退休等),不但不在本件聲請解釋之範圍,抑 且不在本院釋字第二四三號解釋案內當事人聲請解釋之範圍。前此亦 無任何機關或人民曾就此二大問題,提出合法之解釋聲請。釋憲機關 之成員,縱有某種學理上之確信,認為「此等問題,非作某種程度之 調整不可」,應祇有出於以個人身分經由學術公表機會,加以鼓吹之 途。 二 釋字第二四三號解釋,所謂考績免職處分,是否包括非懲戒性質之考 績丁等而免職者在內,尚未澄清。是否包括考績免職以外之其他非懲 戒性質之「免職」在內,更無從懸揣。假定確有包括在內,則在本件 解釋理由書內,亦僅能針對「考績丁等免職」或「考績免職以外之非 懲戒性質之免職」,為「仍得依釋字第二四三號解釋意旨依法提起訴 訟」之明確說明。而非其他意涵不確定之文字,所能替代。 三 非懲戒性質之免除現職處分,有以消極資格為其原因者,例如經最高 法院判決有罪褫奪公權確定。此時將之免職,實係根據司法最終之裁 判,是否仍須再經行政訴訟之司法救濟程序,形成司法權之重複行使 ?僅此一端,亦足見本件解釋理由書之有欠周延。 不同意見書: 大法官 李志鵬 本院釋字第二九八號解釋,有牴觸憲法之嫌,本席礙難同意,爰依大 法官會議法第十七條規定,提出不同意見書,茲述理由如左: 一 本院釋字第二四三號解釋,係基於人民之聲請,就法院確定裁判所適 用之法令是否違憲所作之解釋,已確定解釋之客體為「中央或地方機 關依公務員考績法或相關法規之規定,對公務員所為之免職處分」。 釋字第二九八號解釋,由政府機關聲請解釋,係釋字第二四三號解釋 之補充解釋,但卻將解釋之客體變更為:「足以改變公務員身分或對 公務員有重大影響之懲戒處分」。誠然後解釋變更前解釋,非不得為 之,但須以前解釋違憲為前提。釋字第二四三號解釋無違憲之處,釋 字第二九八號解釋將之變更,顯屬不當。何況何謂「足以改變身分」 ?何謂「有重大影響」?並無定論,言人人殊,徒增適用之困擾,令 人不敢苟同,此其一。 二 憲法第七十七條規定:司法院掌理行政訴訟之審判。行政訴訟法第一 條規定:人民因中央或地方機關之違法處分,認為損害其權利,經訴 願後不服決定者,得向行政法院提起行政訴訟。所謂人民,參照司法 院釋字第一八七號、第二○一號及第二四三號等解釋,已包括公務員 在內。故公務員對於違法之懲戒處分,自得提起行政訴訟,請求救濟 ,並得依行政訴訟法第二條及民法第一百八十六條規定附帶請求損害 賠償,保障甚周詳。釋字第二九八號解釋,許「受處分人得向掌理懲 戒事項之司法機關聲明不服,由懲戒機關就該處分是否違法或不當加 以審查,以資救濟」。顯已牴觸上開憲法及法律,令人不敢苟同,此 其二。 三 憲法第一百七十二條第二項規定:「法律與憲法有無牴觸發生疑義時 ,由司法院解釋之」。司法院如認為法律牴觸憲法,自得指示法律應 如何修正,以符憲法本旨。但修法必以有違憲之法律為前提。如法律 不違憲,立法機關自得審度國家及社會之需要,兼顧民眾之福祉,自 行制定或修正法律,憲法第六十二條規定:「立法院為國家最高立法 機關,代表全國人民行使立法權」即係此意。釋字第二九八號解釋未 曾釋示何條法律牴觸何條憲法,即稱:「有關法律,應依上述意旨修 正之」。何謂「有關法律」?意指程序法抑實體法?應修甲條或乙條 ?晦暗不明,有欠肯定明確,令人費解。本號解釋已逾越解釋「法律 與憲法有無牴觸」之範圍,令人難以苟同,此其三。 四 受免職處分之公務員得提起行政訴訟,釋字第二四三號解釋文,陳述 甚明。此號解釋實肇因於「免職處分直接影響公務員憲法(第十八條 )所保障之服公職權利」,故認「公務員自得行使憲法第十六條訴願 及訴訟之權」。憲法保障之公務員基本權利,應永久存在。釋字第二 九八號解釋稱:「許受免職處分之公務員提起行政訴訟,係指受處分 人於有關公務員懲戒及考績法律修正前,得請求司法救濟而言」,前 後予盾,顯已剝奪公務員在懲戒及考續法修正後,提起行政訴訟之權 ,此項訴訟權利既為憲法第十六條所保障,故釋字第二九八號解釋, 令人難以苟同,此其四。 綜上所陳,可見釋字第二九八號解釋,事實上已完全變更釋字第二四 三號解釋,損及行政訴訟之完整性,逾越釋憲者應謹守之權限,並剝奪公 務員憲法所保障提起行政訴訟請求救濟之權利,令人深感遺憾,本席礙難 同意。為此特依法提出不同意見書。 抄公務員懲戒委員會聲請函 中華民國七十九年七月三日 七十九臺會議字第○九○一號 受文者:司法院 主 旨:鈞院大法官會議釋字第二四三號解釋有關下列各點,本會認為尚 有疑義,事涉懲戒權之行使,敬請補充解釋,以免適用時之困惑 。 說 明:一、解釋理由第一段謂:「公務員之懲戒,屬於憲法第七十七條 所定司法院之職權,對於公務員所為具有懲戒性質之免職處 分,不論其形式用語如何,實質上仍屬懲戒處分」,則行政 機關依據公務人員考績法或其相關法規所為之免職處分是否 有違憲法第七十七條之基本精神?又免職處分既係懲戒處, 其司法救濟應屬本會職掌,乃又准許受免職處分之公務員提 起行政訴訟,與現行司法體制是否相符?如果同一違失事件 ,經監察院提案彈劾,送由本會審議,而受行政機關免職處 分之公務員又向行政法院提起行政訴訟,同時繫屬於不同之 司法機關時,究應如何處理?倘本會之議決與行政訴訟之裁 判兩歧,又以何者為準? 二、解釋理由第二段謂:「‥‥‥在相關法律修正前,受處分之 公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權」,所謂相關 法律之修正,究指修正公務人員考績法及其相關法律,刪除 免職處分之規定,抑指修正公務員懲戒法,使受免職處分之 公務員於聲請復審、再復審之程序後,得向本會請求救濟? 又「在相關法律修正前」一語,是否為上開解釋所附適用期 間之條件,申言之,相關法律修正之後,上開解釋是否不再 適用? 公務員懲戒委員會委員長 范魁書 抄公務員懲戒委員會函 中華民國七十九年八月三日 七十九臺會議字第一○九二號 受文者:司法院 主 旨:為聲請 鈞院大法官會議就釋字第二四三號解釋補充解釋,補呈 聲請理由事。 說 明:本會遵照 鈞院大法官會議釋字第二四三號解釋理由第二段關於 修正相關法律之指示,擬具公務員懲戒法修正草案,呈請鑒核( 附件一)。蒙分送行政、考試、監察三院徵詢意見,除監察院無 意見外(附件二),行政院認為上開解釋已明示受免職處分之公 務員得向行政法院提起行政訴訴訟,不必再行修正公務員懲戒另 設救濟程序,以免同一事件有雙重救濟途徑,徒增困擾(附件三 );考試院認為公務人員考績法已有復審、再復審之規定,足以 防止免職處分之濫用,且依釋字第二四三號解釋尚得提起行政訴 訟,可資救濟,並無更在公務員懲戒法增設救濟程序之必要,否 則將對行政監督權構成重大影響。其餘意見與行政院同(附件四 )。由於行政、考試二院與司法機關對於上開解釋之適用,見解 不一,經 鈞院於本(七十九)年六月五日召開協調會議,行政 、考試二院代表仍持歧見(附件五)。謹查 鈞院大法官會議第 一百十八次會議議決:中央或地方機關對於解釋之適用發生疑義 時,得聲請依「司法院大法官會議法」第四條或第七條規定再行 解釋。為此聲請補充解釋,俾資遵循。 公務員懲戒委員會委員長 范魁書 參考法條:中華民國憲法 第 77 條 (36.01.01) 公務人員考績法 第 17 條 (79.12.28)