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大法官解釋(舊制)

發文單位:
司法院
解釋字號:
釋字第 156 號
解釋日期:
民國 68 年 03 月 16 日
資料來源:
司法院大法官會議解釋續編(一)第 88 頁
行政訴訟法實務見解彙編(96年12月版)第 27 頁
司法院大法官解釋(二)(98年10月版)第 104-130 頁
解釋文:
主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定 區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而 致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其 提起訴願或行政訴訟以資救濟,本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。
理 由 書: 本件前經本院大法官會議釋字第一四八號解釋:「主管機關變更都市 計劃,行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分,人民不得對之提起行 政訴訟。以裁定駁回。該項裁定,縱與同院判例有所未合尚不發生確定終 局裁判適用法律或命令,是否牴觸憲法問題」。聲請人等據以向行政法院 聲請再審。復經行政法院以原裁定與該院判例並無不合等理由,從程序上 予以駁回。聲請人等乃再請本院解釋。 按本院大法官會議第六百零七次會議議決:「人民對於本院就其聲請 解釋案件所為之解釋,聲請補充解釋,經核確有正當理由應予受理者,得 依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定,予以解釋。」本件聲 請,依照上項決議,認為應予補充解釋。 主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定 區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而 致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,依照訴 願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定,自應許其提起訴 願或行政訴訟,以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨 。此項都市計畫之個別變更,與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依 規定五年定期通盤檢討所作必要之變更(都市計畫法第二十六條參照), 並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者,有所不同。行政法 院五十九年判字第一九二號判例,認為:「官署依其行政權之作用,就具 體事件所為之單方行政行為,發生公法上具體效果者,不問其對象為特定 之何人或某一部份有關係之人民,要不能謂非行政處分。人民如因該行政 處分致權利或利益受有損害,自得提起訴願以求救濟;此與官署對於一般 人民所為一般性之措施或雖係就具體事件,而係為抽象之規定,不發生公 法上具體之效果,影響其權利或利益者不同。本件被告官署變更己公布之 都市計畫,...原告以此項變更計畫,將使其所有土地降低其價值,損 害其權益,對被告官署此項變更都市計畫之行為,提起訴願,自非法所不 許」。其意旨,與此尚屬相符。而同院受理聲請人等因變更都市計畫所提 起之行政訴訟事件有無理由,未為實體上之審究,即以主管機關變更都市 計畫非屬於對特定人所為之行政處分,人民對之不得提起訴願或行政訴訟 等理由,將聲請人等之請求以六十五年度裁字第一○三號裁定予以駁回, 則與上述意旨有所未合。本院釋字第一四八號解釋,應予補充釋明。 不同意見書一: 大法官 陳世榮 解釋文 行政機關擬定之都市計畫或變更都市計畫,經層報核定後,公布實施 ,此項公告,並非對於特定人所為處分,不得對之提起訴願。 解釋理由書 都市計畫(包括計畫之變更,下同),為都市計畫事業之一系列程序 之一環,僅在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防 、文教、康樂等重要設施,作有計畫之發展,並對土地使用作合理之規劃 而已,依都市計畫法及其他法律之規定,基於現在及既往情況,並預計二 十五年內之發展情形,以高度之行政上、技術上裁量、一般地、抽象地訂 定之(見都市計畫法三條、二條、五條)從而都市計畫,雖其主要計畫書 ,除用文字,圖表說明外,應附主要計畫圖,但與對特定人之具體的處分 迥異,僅為計畫自體,因其公佈實施,對利害關係人之權利有如何之影響 ,或加予如何之變動,未必即已具體確定,故應解為都市計畫祇具有該都 市計畫事業之藍圖的性質。至都市計畫法第十九條規定l「主要計畫擬定 後,送該管政府都市計畫委員會審議前,應於各該直轄市、縣(市)(局 )政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天,並應將公開展覽之日期及 地點登報周知;任何公民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或 名稱及地址,向該管政府提出意見,由該管政府都市計畫委員會予以參考 審議,連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之。該管政府都市 計畫委員會審議修正,或經上級政府指示修正者,免再公開展覽。」與同 法第二十六條規定:「都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬 定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次,依據發展情況並參考人民建議 作必要之變更,對於非必要之變更,對於非必要之公共設施用地,應予撤 銷並變更其使用。」則皆不外為使反映利害關係人之意見,俾有更妥適之 都市計畫事業也。而都市計畫之如上所述性質,則於經公布實施後,亦不 改變。雖都市計畫公布實施後,施行區域內原有建築物不合土地使用分區 規定者,除准修繕外,不得增建或改建,當地直轄市、縣(市)(局)政 府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時,得斟酌地方情形限期令其變更使用 或遷移(見都市計畫法四一條),其他如依都市計畫法指定之公共設施保 留地供公用事業設施之用者,由各該事業機構依法予以徵收或購買(見都 市計畫法四八條)等,利害關係人將受不利之處置,但此均為排除對該都 市計畫事業之障礙,法律特別賦予公告之附隨的效果,殊難謂為都市計畫 之決定或公告自體之效果所發生的權利限制。是以都市計畫,於公告階段 ,不能謂為係直接對特定人所為具體的處分。蓋就如都市計畫事業,經一 系列程序所行行政作用,於何階段復認對之提起訴願,及是立法政策問題 ,非謂若不許利害關係人於一系列程序之任何階段均得提起訴願,則利害 關係人之生存權、工作權及財產權即無保障。且在都市計畫之決定或公告 之階段,不得對之提起訴顠,亦非謂對於因都市計畫事業實施所生權利侵 害之救濟方法皆己被關閉,如為排除對都市計畫事業實施之障礙,該行政 機關對土地所有人命回復原狀或命遷移或拆除建築物等時,主張其違法者 ,得對之提起訴願,勿論矣,如本件機關用地變更計畫用以設置瀝青混凝 土拌合場,亦於設置上宜如何防制影響鄰近地區土地之使用,乃屬該場設 施問題,旦後該場設施有欠當或有未防制影響鄰近地區土地使用之違法情 形者,固亦得對之請求行政上救濟,依如上所述救濟方法,對具體的權利 侵害之救濟之目的,即得充分達到。要之,在都市計畫之決定或公告階段 ,理論上,欠缺足為爭訟事件之成熟性,實際上,准予提起訴願,不僅欠 當,且亦無其必要也。 參考資料 日本最高裁判所昭和四十一年二月二十三日大法廷判例 (昭和三七年一二二號) 日本最高裁判所昭和五十年八月六日第一小法廷判例 (昭和五○年行八號) 不同意見書二: 大法官 姚瑞光 一 聲請人就同事件再行聲請解釋,不合司法院大法官會議法(下簡稱大 法官會議法)第四條第一項第二款之規定,本會議依據自己之決議受 理解釋之合法性之研究。 本件聲請人前曾聲請解釋憲法第十五條、第一七二條,經本會議為「 尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題」之解釋後 ,「聲請人據以向行政法院聲請再審(註一)。復經行政法院以原裁 定與該判例並無不合等理由,從程序上予以駁回,聲請人乃再請本院 解釋」,與大法官會議法第四條第一項第二款規定之要件不合,依同 條第二項規定,應在不予受理、不得解釋之列。本會議亦認為此係「 創例」,「須先經本會議參照大法官會議第一一八次會議決議,作成 如下之決議,以為依據」(摘錄自六十七年十月二十四日之審查報告 ),始得受理解釋。此決議之全文,與解釋理由書第二段所引敘者相 同。如無該項決議,本會議依法應不予受理、不得解釋,情節顯然。 故該項決議之性質,究為可以依據之法律,抑為有補充法律效力之大 法官會議之解釋,抑為二者以外之決議,為本件解釋之合法性玉有關 係。簡論如左: (一)法律 本會議非立法機關,依憲法第一七○條之規定,該項決議, 顯非法律。 (二)解釋 本會議之解釋,除憲法第一百十四條規定,關於宣告省自治 法違憲之事項外,依大法官會議法第四條第一項、第五條、第七條 各規定,均須依聲請為之。此項作為受理解釋「依據」之決議內容 ,既非聲請人聲請解釋憲法之事項,又非依大法官會議法及其施行 細則規定之程序,作成解釋文及解釋理由書,自非本會議之解釋, 應無補充法律之效力。 (三)法律、解釋以外之決議 本會議將依法不應受理、不得解釋之聲請 案件,自行決議「得依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之 規定,予以解釋」,其性質與以往所為「新收案件,應由輪分之大 法官於一月內提出審查報告初稿」暨「如以尚不發生是否牴觸憲法 問題為解釋文者,應經出席大法官過半數之同意,即為通過」等決 議之情形相同,於大法官會議法及其他有關法規,既無任何依據, 僅為本會議多數大法官之決議即意見而已,自無法律上效力之可言 。 依上所論,作為本件解釋「依據」之決議,並無合法之依據。以往 公布之解釋文,雖有以「決議」為受理解釋依據之先例,如釋字第 十八號、釋字第廿七號是。佰該二號解釋,分別公布於四十二年十 一月廿七日、同年十二月廿六日,當時尚無大法官會議法之存在, 大法官會議解釋憲法及統一解釋法令,除憲法(如第一七一條、第 一七二條)及法律(如司法院組織法第三條),有規定外,係依大 法官會議第一次會議自行決議訂定,無法律效力之司法院大法官會 議規則行之(該規則第一條),故聲請解釋案件,應否受理解釋, 全由大法官會議依其決議(意見)定之,不生違法受理解釋之問題 。自四十七年七月廿一日大法官會議法公布施行後,聲請解釋案件 ,應否受理解釋,須依法律規定處理。「聲請解釋憲法,不合前項 規定者,大法官會議應不受理」,大法官會議法第四條第二項定有 明文。依法不應理,而以自己之決議(意見)受理解釋者,於法言 法,即屬於違法解釋之範圍。四十八年三月廿五日,大法官會議第 一一八次會議,猶沿襲上開大法官會議法公布前之先例,作成「中 央或地方機關,就職權上適用憲法、法律或命令,對於本院所為解 釋,發生疑義,聲請解釋時,本會議得依司法院大法官會議法第四 條或第七條之規定再行解釋」之決議,據以通過釋字第八十二號解 釋,雖有必要(註二),但非合法。本會議參照該項不合法之決議 作成上開決議,據以受理解釋,尤難謂為已備合法性之要件。 二 釋字第一四八號解釋文,並未涉及再審之事,聲請人據該號解釋理由 書之記載,以行政法院六十五年裁字第一○三號裁定(下簡稱第一○ 號裁定)適用法規顯有錯誤及發見未經斟酌之重要證物為理由,聲請 再審,既逾再審期間,又屬顯無再審理由。行政法院裁定駁回,並無 不當,聲請人再行聲請解釋,於法不合,亦非「經核確有正當理由」 。 人民「對於確定終局裁判所適用之法律或命令,發生有牴觸憲法之疑 義者」,固得依大法官會議法第四條第一項第二款之規定聲請(包括 再聲請)解釋憲法。若僅主張法院之確定終局裁判不當者,不在得聲 請解釋憲法之列。本會議並非最高法院或行政法院之上級法院,己經 各該法院(終審法院)裁判確定之民、刑事件或行政訴訟事件,縱有 顯然之違法失當(例如違背專屬管轄之規定,判決不備理由或法律見 解違法),本佰議除得依法宣告其裁判所適用之法律或命令,因牴觸 憲法而無效外,對於各該裁判本身,並無審審核當否之權。自亦無指 示各該裁弮之當事人得聲請再審以資救濟之權。釋字第一四八號解釋 文,既未涉及再審之事,其解釋理由書關於「該項裁定,縱與同院五 十九年判字第一九二號判例有所未合,亦僅係能否依法聲請再審,以 資救濟」部分,係解釋文範圍以外之說明,自不生法定解釋之效力( 註三)。且所謂「能否依法聲請再審」,非指必能聲請再審而言,尚 須「依法」為之。所謂「依法」,包括:(一)遵守法定之再審期間 ,(二)須有法定之再審事由,(三)須依法定之程式等項在內。釋 字第一四八號解釋理由書記載上開有關聲請再審之文句,並非行政訴 訟法第二十八條所列各款再審事由,自非指得依該解釋理由書之記載 聲請再審而言(註四)。聲請人依該項記載,以第一○三號裁定適用 法規顯有錯誤及發見未經斟酌之重要證物為理由,聲請再審,並主張 不受行政訴訟法第二十九條關於法定期間之限制(見行政法院六十六 年裁字第三七六號裁定)。查以適用法規有顯有錯誤為理由而提起再 審之訴或聲請再審者,無行政訴訟法第二十五條(現為第二十九條) 第二項但書(註五)之適用,有行政法院六十一年裁字第二十三號判 例可稽,行政法院六十六年裁字第三七六號裁定,認聲請人之聲請再 審,非於法定二個月之再審期間內為之,其聲請為不合法,洵屬正確 無誤。至於第一○三號裁定關於「被告機關……公告實施變更都市計 畫……此項公告,並非對於特定人所為行政處分……不得依訴願法提 起訴願……自尤不得提起行政訟訴」之論斷,係行政法院就臺北市政 府依法公告實施變更都市計畫情事,所表示之法律見解,並非適用法 規,其見解縱與本會議之見解有異(註六),亦非行政訴訟法第二十 八條第一款之「適用法規顯有錯誤」,不得據為再審之理由(註七) 。聲請人依釋字第一四八號解釋理由書之記載,以適用法規顯有錯誤 為理由,聲請再審,應屬顯無再審理由(註八)。又所謂發見證物, 係指該證物在當時己經存在,現始發見者而言。若當時尚未存在,本 無所謂「發見」,自不得以之為再審理由(最高法院二十九年上字第 一○○五號判例)。第一○三號裁定之日期為六十五年四月一日,本 會議釋字第一四八號解釋,係六十六年五月六日公布,在第一○三號 裁定作成一年一個月又五日之後,顯無「發見未經斟酌之重要證物」 之可能。行政法院認為「該項解釋……與行政訴訟法第二十八條第一 款及第十款所定情形無關」,見解亦甚正確。本會議既未慮及再審期 間之問題,復未查閱釋字第一四八號解釋文與行政訴訟法第二十八條 所定再審事由中之何款相合,更未審認行政法院六十六年裁字第三七 六號裁定,駁回聲請人聲請再審之理由,有何不當,於聲請人聲請再 審被認為不合法而駁回後,「再請求本院解釋」,憑何情事,得認為 「經核確有正當理由」,遽於法律之外,以自己之決議受理,並再行 解釋,殊堪研究。 三 本件聲請意旨,僅指摘行政法院之裁定不當,而以同一原因事實再行 聲請解釋,並非對於釋字第一四八號解釋,認為尚有不明瞭之處或尚 有遺漏之處,而聲請補充解釋。 本件聲請人前以「臺北市政府擬定變更景美區溪子口小段都市主要計 畫『住宅區及綠地變為機關用地』,而報經內政部核定,則係『瀝青 混凝土拌合場用地』。本案未依都市計畫法廿一條(修正後為廿八條 )規定辦理,竟以行政命令逕為之處分,已牴觸法律,復以變更標的 乃製造大量噪音、廢氣之嚴重公害工廠,足以生損害於附近數千戶居 民,而影響人民生存權利玉巨。實有違憲法第十五條、第一百七十二 條各規定」等情,聲請解釋,業經本會議於六十六年五月六日解釋在 案(釋字第一四八號)。茲聲請人復以同一原因事實,即:「臺北市 政府擬定變更景美區九號道路以東,一–一號計畫道路西北地區(即 溪子口段)都市主要計畫『住宅區及綠地變為機關用地』,而呈報內 政部核定時,則主張變更為『瀝青混凝土拌合場用地』。本案未再依 都市計畫法第廿一條(現修正為第廿八條)規定辦理。是中央或地方 機關所為之行政處分,係基於職權就特定之具體事件,所發生公法上 效果之單方行政行為;其違法變更標的之行為,牴觸法律,已甚明顯 。復以該『瀝青混凝土拌合場』,乃製造大量噪音、廢氣,晝夜廿四 小時行駛大型卡車八百次(產生一氧化碳)嚴重污染空氣之公害工廠 ,足以損害於公眾,而影響附近數千戶人民生存權益,實有違憲法第 十五條、第一七二條各規定,亦為當前政治革新之弊端,特再懇請明 察釋示……本案是否違悖憲法及都市計畫法等規定,以釋群疑,而維 國法」等情(見後附聲請書),再行聲請解釋,以達其企圖推翻行政 法院裁定之目的。其聲請書僅指摘「行政法院之裁定駁回,既未遵照 鈞院釋字第一四八號解釋,復不循該院五十九年度判字第一九二號判 例審理,其抹煞法理,曲解事實,至為明顯。……駁回再審之訴,似 嫌任意曲直,何以能昭大信」而已,並未言及釋字第一四八號解釋尚 有不明瞭之處或尚有遺漏之處,而聲請補充解釋之事。本會議就聲請 人聲請解釋「主旨」明載之事項,即:「謹再列舉內政部與臺北迶政 府以行政命令牴觸法律及其濫權措施,懇請鋻核賜予釋示憲法第十五 條、第一百七十二條」,不予解釋,而就聲請人不聲請解釋之事項, 即:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限 制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性 質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損 害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」,予以解釋。既非職 掌上所應為解釋憲法或統一解釋法令之事項(憲法第七十九條第二項 ,司法院組織法第三條第一項,司法院大法官會議法第二條),又難 認有解釋之必要。 四 何謂行政處分,以及對於如何之行政處分,得提起訴願,暨主管機關 變更都市計畫,致人民之權利或利益受有損害者,得提起訴願。或為 訴願法所明定,或經行政法院著有判例,本會議何須贅加解釋。 訴願法第二條第一項明定:「本法所稱行政處分,謂中央或地方機關 基於職權,就特定之具體事件,所為發生公法上效果之單方行政行為 」,而「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致 損害其權利或利益者,得依本法提起訴願、再訴願」,又為同法第一 條所明定。至於主管機關變更都市計畫,致人民之權利或利益受有損 害者,得提起訴願(如為「直接」侵害,更應得提起訴願,自不待言 ),業經行政法院著有五十九年判字第一九二號判例。是何謂行政處 分,已有極明確之立法解釋。主管機關變更都市計畫,致人民之權利 或利益受有損害者,得提起訴願,已有判例可循。本會議何須就各該 事項,贅加解釋。茲將行政法院五十九年判字第一九二號判例文字之 次序,略加調整後,與本件解釋文比較如左: ┌──────────────────┬────────────────┐ │ 行政法院五九、判、一九二號判例 │ 本 件 解 釋 文 │ ├──────────────────┼────────────────┤ │「被告官署變更原已公布之都市計畫 │「主管機關變更都市計畫」 │ │ │ │ ├──────────────────┼────────────────┤ │「就具體事件所為之單方行政行為」 │「係公法上之單方行政行為」 │ ├──────────────────┼────────────────┤ │「不問其對象為特定之個人或某一部分有│「如直接限制一定區域內人民之權利│ │關係之人民,要不能謂非行政處分」 │ 、利益或增加其負擔,即具有行政│ │ │ 處分之性質」 │ ├──────────────────┼────────────────┤ │「人民如因該行政處分致權利或利益受有│「其因而致特定人或可得確定多數之│ │損害,自得提起訴願以求救濟」 │ 之多數人之權益遭受不當或違法之│ │ │ 損害者,自應許其提起訴願或行政│ │ │ 訴訟以資救濟」 │ └──────────────────┴────────────────┘ 從右比較可知:本件解釋文之主要意思,與行政法院之判例,可謂完 全相同。非但並無新意,且對於聲請人主張之具體事實,棄置不論, 而就自行假設之「如直接限制……人民之權利、利益或增加其負擔」 之抽象事實,加以解釋。究竟聲請人主張因臺北市政府公告實施變更 都市計畫,「足以損害於公眾,而影響附近數千戶人民生存權益」, 是否已成事實?均屬不明之事實。本會議依此不明之事實,進而假設 為「直接限制……人民之權利、利益或增加其負擔」,致有「自應許 其提起訴願或行政訴訟」之解釋。除依法不應解釋外,對於聲請人之 具體事件,亦非能有補益。 五 本件解釋文及解釋理由書,缺少第二命題,遽為「第一○三號裁定… …有所未合」之結論(斷案),不合論理法則。 本件解釋之第一命題為「主管機關變更都市計畫……如直接限制一定 區域內人民之權利、利益或增加其負擔,……因而致特定人或可得確 定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行 政訴訟」(大前提)。依一般論理法則,必須有第二命題如:臺北市 政府變更都市計畫,在某處設置嚴重污染空氣之公害工廠即「瀝青混 凝土拌合場」,已直接侵害聲請人之健康遭受損害(小前提)者,始 能獲得「自應許其提起訴願或行政訴訟」之結論。然後進而推論:本 件行政法院,置臺北市政府變更都市計畫,設置前項嚴重污染空氣之 公害工廠,致聲請人之健康受損之事實於不顧,竟為「本案既不得提 起訴願,自尤不得提起行政訴訟」之裁定(第一○三號裁定),依上 說明,即有未合。始合論理法則。本件經末席再三指出臺北市政府究 竟有無為如上述第二命題所載之設置公害工廠,已直接侵害聲請人生 存權,致其健康受損之行為之事實,應予查明,始能予以解釋。蓋臺 北市政府公布(即公告)實施變更都市計畫後,須於著手實施(執行 )時,始有侵害人民權利、利益之可能,若僅公布實施變更都市計畫 ,則無侵害人民權利、利益之可能也。此與民事法院推事為枉法之裁 判後,該裁判須經執行者,於實施強制執行時,始有侵害當事人權利 、利益之可能,若僅由法院依民事訴訟法第二百二十五條第二項之規 定公告該裁判主文,則無侵害當事人權利、利益之可能之法理相同。 本會議就此不予調查明確,遽行解釋,則臺北市政府已否著手實施( 執行)其所公布之變更都市計畫,即第一命題所假設之事實,已否發 生,仍屬茫然。似此缺少第二命題(小前題)之斷案,即本件解釋文 及解釋理由書之結論,顯屬不合論理法則。 六 本件解釋文係就「主管機關變更都市計畫」而為解釋,非就解釋理由 書中所謂之「此項都市計畫之個別變更」而為解釋,解釋文與解釋理 由書意旨,已有不符。且都市計畫之個別變更,並非必「致損害其( 指人民)權利或利益」,未必「自應許其提起訴願或行政訴訟」。 本件解釋文係就「主管機關變更都市計畫」而為解釋,解釋理由書第 三段首句之文亦同,並未說明本件解釋文係就「個別」情形而為。乃 該段解釋理由書於記載解釋文意旨及「始符憲法保障人民訴願權或行 政訴訟權之本旨」(按此為解釋憲法之文句,但本件解釋理由書非經 出席大法官人數四分之三之同意票數通過,違背大法官會議法第十三 條第一項之規定)之後,突就「此項都市計畫之個別變更」而為解釋 ,解釋文與解釋理由書之意旨,前後已不相符。且都市計畫之個別變 更,非必直接侵害人民之權益,非必因而「致損害其權利或利益」( 訴願法第一條),蓋該項個別之變更,人民反而享受利益者,亦可能 有之也。本件聲請人之生存權,是否已因臺北迶政府之公告實施變更 都市計畫而遭受損害,為不知之事實,非可由大法官會議假設其已受 直接侵害,而解釋為「此項都市計畫之個別變更」,即係「直接限制 一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,……自應許其提訴願或 行政訴訟」。 七 行政法院第一○三號裁定,確非有誤。本會議認為與同阢五十九年判 字第一九二號判例不合,係甲於誤認二者之基礎事實相同,並改易裁 定原文所致。 判例,係裁判之先例。故每一判例,必有其基礎事實。事件之基礎事 實,與判例之基礎事實不同者,即無援引判例而為裁判之餘地,此為 當然之事理及法理,無待辭費。行政法院第一○三號裁定及同院五十 九年判字第一九二號判例(下簡稱第一九二號判例)之基礎事實,並 不相同,其裁判內容即論斷事項,自應二致。茲列表比較如左: ┌─────────┬──────────┬──────────────┐ │比較項目/裁判號數│基 礎 事 實│ 裁 判 內 容 (論斷事項)│ ├─────────┼──────────┼──────────────┤ │第一○三號裁定 │「被告機關為配合都市│「此項公告,並非對於特定人所│ │ │建設於六十二年五月以│為行政處分。原告等對於該項修│ │ │府工二字第一七七四八│正計畫,如有意見,依據上開說│ │ │號公告實施變更都市計│明,僅得依請願法向主管行政機│ │ │畫……依都市計畫法規│關請願,不得依訴願法提起訴願│ │ │定修正計畫公布執行。│…自尤不得提起行政訴訟。」 │ │ │」 │ │ ├─────────┼──────────┼──────────────┤ │第一九二號判例 │「本件被告官署變更原│「原告以此項變更計畫,將使其│ │ │已公布之都市計畫,將│所有土地降低其價值,損害其權│ │ │其中『文三』學校預定│益,對於被告官署此項變更都市│ │ │地原案,改為未劃分地│計畫之行為,提起訴願,按之首│ │ │區,增設原告等所有屬│開說明,自難認為法所不許。」│ │ │未劃分地區之土地為『│ │ │ │文四』學校預定地。」│ │ └─────────┴──────────┴──────────────┘ 從右比較表可知:第一○三號裁定之基礎事實為臺北市政府「公告實 施變更都計畫」(依都市計畫法第二十一條第一項規定,必須公布實 施),第一九二號判例之基礎事實為臺中縣政府「變更原已公布之都 市計畫……增設原告等所有原屬未劃分地區之土地為『文四』學校預 定地」。前者之公告實施變更都市計畫,係對於不特定之全體臺北市 民而為,不生侵害聲請人生存權之問題(註九);後者之增設「文四 」學校預定地,係對於特定之「原告等所有原屬未劃分地區之土地」 而為,直接損害原告等之土地權利。彼此之基礎事實,顯不相同。第 一○三號裁定認為「此項公告,並非對於特定人所為行政處分。原告 等對於該項修正計畫,如有意見,依據上開說明,僅得依請願法向主 管行政機關請願,不得依訴願法提起訴願……自尤不得提起行政訴訟 」,確非有誤。本會議既知「主管機關變更都市計畫,係公法上之單 方行政行為,……此項都市計畫之變更,與都市計畫之擬定、發布有 所不同」,則其合於邏輯之結論,應如行政法院六十六年裁字第三七 六號裁定所云之「原度裁字第一○三號裁定予以駁回,則與上述意旨 有所未合」之結論,顯屬自相矛盾。致此矛盾之原因有二:(一)誤 認第一○三號裁定與第一九二號判例,同就「主管機關變更都市計畫 ,……致特定人之權益遭受不當或違法之損害」而為裁判。(二)將 裁定原文「此項公告,並非對於特定人所為行政處分」,改易為「主 管機關變更都市計畫,非屬於對特定人所為之行政處分」,使適合於 所設之事實而為解釋。此種非就原事實而為原裁定「有所未合」之解 釋,能生如何之效果,實堪懷疑。 八 裁判之見解與憲法保障人民權利之本旨不符,不在得聲請解釋憲法之 列。如果認為亦得聲請解釋,則依本件解釋理由書之內容推論,應為 裁定牴解憲法之解釋,不因尚得聲請再審而異其結論。 (一)應為裁定牴觸憲法之解釋。 裁判之見解,非大法官會議法第四條第一項第二款規定之「法律或 命令」,故裁判之見解,與憲法保障人民權利之本旨不符,不在得 聲請解釋憲法之列。本會議非認為第一○三號裁定所適用之「法律 或命令」牴觸憲法,而係認為「第一○三號裁定予以駁回,則與上 述意旨有所未合」,另依決議受理解釋。 依上文所述,第一○三號裁定之基礎事實,為臺北市政府依法「公 告實施變更都市計畫」,與第一九二號判例之基礎事實為「被告官 署變更原已公布之都市計畫……增設原告等,所有原屬未劃分地區 之土地為『文四』學校預定地」之情形,顯不相同。本會議誤認為 二者同為「主管機關變更都市計畫……致特定人之權益遭受不當或 違法之損害」,因而獲致「自應許其提起訴願或行政訴訟,以資救 濟,始符憲法保障人民訴願權及行政訴訟權之本旨「之結論(但聲 請人僅主張其生存權受侵害而聲請解釋憲法第十五條,並未主張其 訴願權及行政訴訟權受侵害而聲請解釋憲法第十六條)。其反面意 義為:若不許其提起訴願或行政訴訟,則與憲法保障人民訴願權及 行政訴訟權之本旨不符。既與憲法之本旨不符,其結論自應為牴觸 憲法。而第一○三號裁定內容為:「僅得依請願法向主管行政機關 請願,不得依訴願法提起訴願……自尤不得提起行政訴訟」。依本 件解釋理由書第三段之內容推論,該裁定應屬牴觸憲法。乃釋字第 一四八號解釋文之結論為「尚不發生確定終局裁判適用法律或命令 是否牴觸憲法問題」,前後解釋,不無衝突。 (二)判內容,牴觸憲法,不因其尚得再審,而不牴觸憲法。 終局裁判所適用之法律或命令,牴觸憲法,與對於該終局裁判尚得 再審,係屬二事,不因尚有再審程序可以救濟,而得謂所適用之法 律或命令,不生牴觸憲法問題。同理,終局裁判之見解,牴觸憲法 (假定裁判見解牴觸憲法,得為聲請解釋之對象),不因對該裁判 尚得依法再審,而得謂該裁判之內容(見解)不生牴觸憲法問題。 例如:假定民法第一○一三條第四款「妻因勞力所得之報酬」,為 妻之特有財產之規定,牴觸憲法第七條關於男女平等之立法本旨, 應歸無效。茲有妻乙乘其夫甲在國外經商之機會,訴請確認登記為 妻乙名義實為夫由所有(民法第一○一七條第二項)之不動產,為 妻乙以勞力所得之報酬而購入之特有財產。並向法院虛報其夫甲所 在不明,因而獲得勝訴之判決確定。嗣後夫甲回國,依大法官會議 法第四條第一項第二款規定,主張法院之確定終局判決所適用之民 法第一○一三條第四款,有牴觸憲法第七條之疑義,而聲請解釋憲 法,本會議無論如何,不得以聲請人尚得依民事訴訟法第四九六條 第一項第六款之規定,提起再審之訴,以資救濟為理由,而為「尚 不發生確定終局裁判適用法律或命令,是否牴觸憲法問題」之解釋 是。本會議既認裁判之見解牴觸憲法,得為聲請解釋之對象,並認 第一○三號裁定之見解,與憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本 旨不符,而又不變更釋字第一四八號解釋理由書所為「該項裁定, 縱與同院五十九年判字第一九二號判例有所未合,亦僅係能否依法 聲請再審以資救濟,尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴 觸憲法問題」之結論,前後亦顯自相矛盾。 九 人民提起訴訟,法院究應為程序上之審理,抑應為實體上之審理,係 法院審判權之範圍,而非大法官會議解釋憲法權之範圍。 法院審判人員,就人民提起之訴訟,係憑其學識、經驗、智慧、並依 據法律、習慣、法理、解釋、判例、學說而為裁判。於裁判時,究應 就程序上為裁判,抑應就實體上為裁判,全依其獨立、合法、適當之 見解定之,不受任何干涉或影響。此項見解,除另有歧見,合於統一 解釋法令之規定,得由中央或地方機關依法聲請統一解釋外,縱與多 數大法官之見解有異,亦不在得由大法官會議解釋之列。例如縣市政 府依臺灣省於領公有耕地扶植自耕農實施辦法於領公有耕地後,承領 人因政府撤銷其承領,發生爭執,而提起民事訴訟,最高法院認為撤 銷承領為行政行為,其爭執應依行政訟爭程序解決,不得提起民事訴 訟,而不為實體上之審理。此項見解,如非行政法院有不同之裁判, 而由最高法院及行政法院共同聲請統一解釋,本會議即無為釋字第八 十九號解釋之可能是。又如人民臧知非,以其於民國三十七年春,被 強制入營當兵時,隨身帶有金圓券十萬一千元,其後於軍中請兌,未 得結果。近年向法院訴請國防部賠償損害,法院以目不兌換金圓券, 係國家金融政策之行政措施,不屬於普通法院之權限,且原告起訴又 未繳納裁判費,其訴為顯無為理由,予以駁回,於年前聲請解釋憲法 第十五條、第十六條一案,僅就法院判決,認為不屬普通法院之權限 ,而不為實體上之審判部分而言,其見解顯屬欠當(註十),但本會 議於認為不合聲請解釋憲法之要件外,並未為法院就該「訴訟事件有 無理由,未為實體之上之審究……有所未合」之釋示。可知:法院就 訴訟事件,未為實體上之審理,係法院審判權之範圍,其見解縱與多 數大法官之見解有異,如無中央或地方機關依法聲請統一解釋,亦不 在得由大法官會議解釋之列。本件聲請人聲請解釋憲法,本會議對於 聲請「主旨」明載「懇請……釋示憲法第十五條、第一百七十二條」 之事項,不予解釋;對於第一○三號裁定所表示「此項公告,並非對 於特定人所為行政處分……不得依訴願法提起訴願……自尤不得提起 行政訴訟」之見解,該法院或其他機關,既無歧見,又非中央或地方 機關聲請統一解釋法令之事項,僅因其見解與多數大法官之意見不同 之故,而竟以行政法院之上級法院自居,並不惜改易裁定原文,為「 同院受理聲請人等因變更都市計畫所提起之行政訴訟事件,有無理由 ,未為實體上之審究,……有所未合」之釋示,於行使解釋憲法權時 ,不依聲請「主旨」解釋憲法,逕自行使行政訴訟之審判權,是否司 法體制上所應爾,殊堪司法同仁之研究。 十 結論 歸納以上各項之分析,可得如左之結論: (一)聲請人就同一事件,因依釋字第一四八號解釋理由書之記載,聲請 解釋,未達目的,再行聲請解釋,不合大法官會議法第四條第一項 第二款之規定,依法應不受理。本會議依據自己之決議(意見)受 理解釋,未備合法性之要件。 (二)本會議並非最高法院或行政法院之上級法院,除得依法宣告各該法 院之裁判所適用之法律或命令,因牴觸憲法而無效外,對於各該法 院裁判本身,並無審核其當否之權,自亦無指示各該裁判之當事人 ,得聲請再審以資救濟之權。 聲請人據釋字第一四八號解釋理由書之記載,以適用法律顯有錯誤 及發見未經斟酌之重要證物為理由,聲請再審,既顯逾法定之再審 期間,又屬顯無再審理由,行政法院裁定駁回其再審之聲請,並無 不當。聲請人再行聲請解釋,所謂「經核確有正當理由」之原因何 在,殊堪研究。 (三)本件聲請「主旨」明載:「懇請賜予釋示憲法第十五條、第一百七 十二條」等語,而未言及釋字第一四八號解釋有不明瞭或尚有遺漏 之事,本解釋文顯有已受聲請解釋之事項,不予解釋;未受聲請解 釋之事項,逕自解釋之情形。 (四)聲請人主張其「生存權」受臺北市政府公告實施變更都市計畫之侵 害,究竟聲請人所謂之「瀝青混凝土拌合場」已否設置?該拌合場 是否「製造大量噪音、廢氣之嚴重公害工廠「?均不明瞭,何能遽 行假設「如直接限制一定區或內人民之權利、利益」之事實而加解 釋。且此項假設,係第一命題(大前提),有此假設之事實發生, 為第一命題(小前題),本件解釋僅有第一命題,而缺少第二命題 ,顯然不合論理法則。 (五)行政法院第一○三號裁定係就「公告實施變更都市計畫」之基礎事 實而為論斷,與第一九二號判例係就「變更原已公布之都市計畫, ……增設原告等所有原屬未劃分地區之土地為『文四』學校預定地 」之基礎事實而為論斷之情形,顯不相同。前者「此項公告,非對 於特定人所為行政處分,……自尤不得提起行政訴訟」之見解,確 非有誤。本會議既知都市計畫之「變更」與都市計畫之「發有布」 不同,而又為「第一○三號裁定予以駁回,則與上述意旨有所未合 」(意即第一○三號裁定與第一九二號判例不合)之解釋,顯屬自 相矛盾。 (六)裁判之見解與憲法保障人民權利之本旨不符,不在得聲請解釋憲法 之列。本會議認為亦得聲請解釋,並認第一○三號裁定之見解,與 憲法保障人民行政訴訟權之本旨不符,而又不變更釋字第一四八號 解釋理由書所為「該項裁定,縱與同院五十九年判字第一九二號判 例有所未合,亦僅係能否依法聲請再審以資救濟,尚不發生確定終 局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題」之結論,前後亦顯自相 予盾。 (七)人民提起訴訟,法院依其獨立之見解,認為不應實體上之審理,除 另有歧見,經中央或地方機關,依法聲請統一解釋法令外,非本會 議解釋憲法權之範圍,本件聲請人係聲請解釋憲法第十五條、第一 百七十二條,並無任何機關就第一○三號裁定所表示「此項公告, 並非對於特定人所為行政處分……不得提起行政訴訟」之見解,聲 請統一解釋,本會議於行使解釋憲法權時,不依聲請「主旨」解釋 憲法,逕自行使行政訴訟之審判權,是否司法體制上所應爾,殊堪 司法同仁之研究。 (八)本件聲請人就同一事件,再行聲請解釋,既與大法官會議法第四條 第一項第二款之規定不合,又非「經核確有正當理由」。本件解釋 理由書指第一○三號裁定與第一九二號判例不合,係出於自誤。且 既認該裁定之見解,與憲法保障人民行政訴訟權之本旨不符,而又 不變更釋字第一四八號解釋關於尚不發生是牴觸憲法問題之結論, 前後解釋,顯然自相矛盾。為顧全于會議之聲譽,以依同條第二項 規定為「應不受理之」之處理為宜。 (註一)釋字第一四八號解釋文,並未涉及得據該號解釋聲請再審 之事,該解釋文之解釋理由書,雖有「該項裁定,縱與同 院五十九年判字第一九二號判例有所未合,亦僅係能否依 法聲請再審以資救濟」等語之記載,但「解釋理由書」, 係應記載產生「解釋文」(結論)之理由之文書,茲釋字 第一四八號「解釋文」,既無關於得聲請再審之釋示,則 「解釋理由書」之此項記載,即係「解釋文」範圍以外之 說明。且所謂「能否依法聲請再審」,非指必能聲請再審 而言,聲請人依該號解釋聲請再審,與行政訴訟法第二十 八條規定之再審事由,無一相合。 (註二)本會議之解釋及行憲前司法院之解釋,並非大法官會議法 第四條第一項第一款及同法第七條規定之「憲法」、「法 律」或「命令」,中央或地方機關,對於該項解釋發生疑 義,依法不在得聲請解釋之列,限制過嚴,有修改大法官 會議之必要。參閱「憲政時代」季刊第四卷第二期拙作「 加強釋憲功能修改大法官會議法」。 (註三)「解釋文」(即解釋之結論)有補充法律(包括憲法)之 效力,「解釋理由書」則無該項效力。例如釋字第三號之 解釋理由,雖載有:「考試院對於所掌事項,既得向立法 院提出法律案,憲法對於司法、監察兩院,就其所掌事項 之提案,亦初無有意省略或故予排除之理由。……得各向 立法院提出法律案以為立法意見之提供者,於理於法,均 無不合」等語,但因其結論部分僅載「監察院關於所掌事 項,得向立法院提出法律案以為立法意見之提供者,於理 於法,均無不合」等語,但因其結論部分僅載「監察院關 於所掌事項,得向立法院提出法律案」而已,故不得主張 依上述解釋理由之記載,司法院已有提出法律案之權是。 (註四)解釋文範圍以外之說明,不生法定解釋之效力。釋字第一 四八號解釋理由書有關再審之記載,不過謂「能否依法聲 請再審」而已,自非指依該解釋理由書之記載聲請再審而 言。 (註五)舊行政訴訟法第二十五條,及現行法第二十九條第二項均 無「但書」,該號判例所載之「但書」,應指「後段」而 言。 (註六)本件解釋理由書明認都市計畫之「變更」與都市計畫之「 發布」(包括「公布」即公告,參看都市計畫法第二章「 都市計畫之擬定、變更、發布及實施」既該法第廿一條) 不同,苟非改易裁定原文之「此項公告」為「主管機關變 更都市計畫」,其結論應屬相同,故實際上不能認為第一 ○三號裁定之見解與本會議之見解有異。 (註七)民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所謂適用法規顯 有錯誤,係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法 規相違背,或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見 解之歧異,再審原告對之縱有爭執,要難謂為適用法規錯 誤,而據為再審之理由。(行政法院六十二年判字第六一 ○判例) (註八)聲請人主張確定裁定有適用法規顯有錯誤及發見未經斟酌 之重要證物之情形,而聲請再審,已合於行政訴訟法第二 十八條第一款、第十款之規定,除有再審逾期等不合法之 情形外,其聲請再審即屬合法。至經審查後顯非適用法規 錯誤,顯非發見未經斟酌之證物,則為聲請再審顯無再審 理由之問題。 (註九)聲請人聲請解釋憲法第十五條,即係主張其生存權遭受侵 害,而非主張其訴願權及行政訴訟權遭受侵害。 (註十)該臧知非提起民事訴訟,並非請求判命國防部兌換金圓券 ,而係訴請賠償損害,此項損害賠請求權,純為私法上之 請求權,應屬普通法院審判之權限。 院長 戴炎輝 參考法條:中華民國憲法 第 15、172 條 (36.01.01) 都市計畫法 第 26 條(77.07.15) 訴願法 第 1、2 條 (68.12.07) 行政訴訟法 第 1 條 (64.12.12)